新型城镇化背景下地方政府债务风险管理研究

【摘要】新型城镇化的发展要求加快基础设施建设，而肩负基础设施建设投融资重任的地方政府只拥有有限的财力，这就造成了地方政府大举借债来保证建设。在地方政府债务风险凸显的情况下，本文结合新型城镇化背景，分析了地方政府债务风险的现状和产生原因，并针对性地提出了几点防范和化解该风险的建议以供参考。

【关键词】新型城镇化 地方政府债务 风险管理

一、新型城镇化背景下地方政府债务风险现状

《国家新型城镇化规划（2014～2020年）》指明了我国未来几年新型城镇化发展的任务和路径，在为我国经济带来新的发展机遇的同时，也带来了一系列风险和挑战。推进新型城镇化建设对各地城镇基础设施和基本公共服务提出了新的要求和标准，这也要求地方政府必须加大对基础设施建设的投资。然而我国地方政府目前的财政收入水平无法负担所要求的资金水平。故在新型城镇化建设的背景下，地方政府必然会加大举债规模，进一步放大了地方政府债务风险。

根据审计署公布的数据显示，截至2013年6月末，我国地方政府负有偿还责任的债务约10.9万亿元，负有担保责任债务约2.7万亿元，负有一定救助责任的债务约4.3万亿元，可见地方政府债务存量已经非常巨大。审计署在2013年下半年和2014年第一季度对全国地方政府债务进行了抽审，根据审计结果可以看出当前地方政府债务增速略有放缓，但由于存量巨大，债务的增量仍然明显，而且还存在着债务结构不合理，管理机制不健全等的问题，风险进一步加大。

二、新型城镇化背景下地方政府债务风险产生的原因

首先，分税制财政制度存在缺陷，财权事权不匹配，诱发了地方政府债务规模风险。因为分税制财政制度改革不彻底，使地方政府需要负担大量的事权，但是财权却没有相应扩大。在1993到2003年间，中央财政收入占全国财政收入的比重由22%上升到54.6%，地方财政收入所占比重由78%下降到45.4%，但中央政府与地方政府的事权划分却未能彻底进行。

第二，地方政府缺乏正规的融资渠道，当前地方政府发债实行限额管理，使地方政府债务结构风险增大。当前地方政府自主发债面临市场化定价问题，涉及对地方政府信用评级税收等多种因素，故只能实行限额管理。因而目前银行贷款是地方政府主要的融资渠道，一旦货币政策收紧或金融监管部门出台从紧政策，融资来源的稳定性必会受到波及。而且地方政府获取贷款常常投资于回收期较长的项目，再考虑到政府换届、负债累积等相关因素，未来有地方政府债务危机集中出现的可能性。

第三，地方政府追求自身利益最大化，缺乏相应的问责机制，导致了地方政府债务的管理风险。在信息不对称的情况下，地方政府作为“理性人”会追求自身利益。地方政府官员为了彰显自己的政绩，就要尽一切可能提高自己主政地区的GDP，这也是促使地方政府大举借债的原因。从目前来看，对于地方政府借债，仍缺乏与之相匹配的审批机制、监管机制和问责机制，使精确控制地方政府债务规模难度颇大。由于信息不对称，地方政府可以肆无忌惮的举债，加大了地方政府债务风险。

最后，新型城镇化融资以土地为杠杆，加剧了地方政府债务的偿还风险。地方政府通过以土地做抵押物获得银行提供的大量贷款来保证新型城镇化建设。但以土地出让金作为还款来源，这使得地方政府对土地依赖程度不断增加，埋下地方政府债务偿还风险隐患。地方政府当年收取后面若干年期的出让金用于当年的城镇化建设，透支了未来政府的财政收入，造成了“本届政府举债，下届政府偿还”的乱象。

三、新型城镇化背景下防范和化解地方政府债务风险的建议

（一）改革地方官员政绩考核机制，健全偿债责任追究机制

纠正以往单以GDP增长评定地方官员政绩的考核标准，提高环境保护、社会保障、资源消耗等其他方面在考核中的比重。此外，要把化解历史遗留债务，控制债务规模和投向以及地方政府债务风险管理效果纳入干部考核体系，充分发挥绩效考核的激励导向作用。同时健全偿债责任追究机制，明确债务主体，明晰债务管理的责任和权利。突出地方政府“谁借谁还”原则，科学合理制订地方债务管理办法。

（二）规范地方政府融资平台运营

梳理重组混乱无序的融资平台，以降低地方政府债务积聚风险。严格执行平台准入制度从而遏制融资平台贷款的过度膨胀。努力培养适合地方建设和发展需要的财政投融资领域高级专业人才，提高地方融资平台资金使用效率。此外，加强对融资平台的监管，健全融资平台治理结构，建立强制信息披露制度，从而使地方政府债务公开透明，方便合理控制地方政府债务规模，防止系统性风险的发生，提高地方政府债务的安全性。

（三）完善地方税制体系，健全转移支付制度

深化分税制改革，明确中央和地方的支出责任，使中央和地方在财权与事权上相匹配。推进“营改增”，达到增值税对商品和劳务的全面覆盖的目标，消除重复征税现象，建立新税源。加快房产税的立法进程，加快资源税改革进程。在完善不动产登记制度的基础之上，以不动产存量、市场价值和使用类型为依据，适时开征物业税。此外，建立规范、透明的转移支付制度，根据各地的实际情况，在发达地区向落后地区转移支付和中央向地方转移支付过程中，监管者要牢牢把握地方财政的收支情况，准确评估地方政府及时还债能力，防范债务风险。

（四）规范土地利用形式，构建可持续债务融资机制

地方政府要摆脱传统的“土地财政”模式，强化土地用途管理，规划城市建设用地要集约化，供地、用地政策要采取增量控制和存量挖潜并举的模式。利用民间资本进行新城镇化建设，使城镇化投融资多元化，形成财政资金引导，市场资金配合的投融资模式。适时允许地方政府自主发债，完善与自主发债相关的配套制度，使地方政府债务透明化。加强资产证券化创新，降低债务融资成本，运用资产证券化工具和资本市场平台，实现资金的供需对接，提高流动性，从而降低地方政府债务风险。

参考文献

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[2]王桂花，许成安.新型城镇化背景下地方政府债务风险动态管理研究――理论分析与模型构建[J].审计与经济研究.2014（04）.

[3]贾东超，周巧洪.地方政府债务风险产生原因及治理路径[J].人民论坛.2015（17）.

作者简介：郑佳正（1994-），男，汉族，河北廊坊人，河北大学经济学院，本科学历，研究方向：金融学。