浅析中国经济增长中的“土地经营”

[摘 要]土地作为地方政府“经营城市”的一种主要政策工具，在中国当前经济增长模式中起着十分关键的作用。“经营土地”是具有中国特色的一种增长模式，其产生发展有着特定的内外部动力和制度基础。分税制改革与”土地财政”分别是“经营土地”的外部和内部动力。城乡分割与土地征收制度则是“经营土地”的制度基础。

[关键词]经营土地　内外动力　制度基础

对于一个发展中的国家来说，“决定土地使用的权利最重要，没有土地就没有什么可以发展”。改革开放初期，国家对农村土地使用权进行了私有化调整，家庭联产承包责任制的实行调动了广大农民的生产积极性，一度为农村经济和社会的发展注入了巨大活力。进入21世纪，中国经济连续多年以接近甚至超过10％的速度增长，土地作为一种地方政府主要政策工具，在中国当前经济增长模式中仍然起着十分关键的作用。

1　“经营土地”与当前中国经济增长

当前，中国土地使用权力主要集中于地方县一级政府。政府在征收(征用)土地和出让土地方面具有垄断性权力。在区域激烈竞争背景下。“以县为主体出让土地并与上级政府和投资者进行收入(税收)分成的体制是一种非常具有效率的经济制度”：一方面，地方政府高度重视城市化进程中的土地开发，以“经营城市”为名大力招商引资，通过将土地低价征收并出让给制造业投资者，鼓励制造业部门超常规发展并加速工业化进程，进而推动本地服务业部门的蓬勃发展(尤其是房地产业部门)，形成了一种独具特色的经济增长模式；另一方面，以土地为政策工具，开拓地方预算内(制造业和服务业税收)和预算外(土地出让金)财政收入来源，通过所谓“土地财政”，实现了政府收入的最大化。

这便是所谓的“经营土地”。以土地作为“经营城市”的政策工具，上述模式带来了一段时期内中国经济的超高速增长。然而，该模式的代价也十分高昂：“以‘区域竞次’来吸引制造业投资、并成为全世界中、低制造业中心，实际上已给中国带来一系列经济、社会和环境方面的长期负面影响”。

2　分税制改革与“土地财政”：“经营土地”的外部和内部动力

1994年，中国推出分税制改革，中央一方面把财权上收，即将一般预算内的主体税种划分为政府收入，而将非主体税种划分为地方收入，使得地方政府预算收入大大降低；另一方面中央政府把各种事权下放，地方政府的实际支出责任显著增加。对地方政府而言，资本短缺、财政收入捉襟见肘与在快速工业化、城市化进程中大量基础设施急迫待建之间存在着不可回避的矛盾。为化解与日俱增的巨大财政压力，地方政府不得不寻找一切可能的途径来解决这一矛盾。从实际情况来看。当时的中国正处于工业化、城市化快速发展时期，政府干预(尤其在支出这一方面)对经济发展的促进作用十分突出。所以财政支出是万万减不得的，甚至必要时还须增加。那么，剩下的方法就只有增加政府的收入了。地方政府最终选择大规模招商引资，通过所谓的“经营城市”，千方百计扩大税基等形式收入，增加财政收入。“经营城市”实际上就是“经营土地”。因为分税制改革促使地方政府开始“经营城市”，所以说，分税制改革是‘经营土地”现象产生的直接原因。

如上所说，地方政府之所以“经营土地”。其主要目的之一便是要通过这种方式增加自身财政收入。所谓“土地财政”。就是地方政府以土地为政策工具，为开拓地方预算内(制造业和服务业税收)和预算外(土地出让金)财政收入来源，在区域竞争中通过低价、过度供给工业用地以及高价、限制性出让商、住用地的行动而采取的财政最大化策略。“土地财政”是政府“经营土地”的内在动力。

值得关注的是，在“经营土地”的过程中，地方政府低价出让工业用地的行为往往不会带来直接获利，甚至是亏损的。那么，为何政府部门还会不惜血本进行制造业招商引资呢?其原因不仅在于制造业会为政府带来增值税和企业所得税收入，关键还在于制造业发展的“溢出效应”，本地服务业受其巨大推动作用的影响会得到飞速发展，政府也将由此获得丰厚的营业税和商、住用地出让金收入。所以我们常常会看到这样的现象：政府在区域竞争中为了招商引资，不惜通过“竟次式”的恶性竞争。为制造业投资者提供低价土地、补贴性基础设施，并降隔劳工基本汉益和环境保护等方面标准。

3　城乡分割与土地征收制度：“经营土地”的制度基础

我国当前土地制度具有明显的“城乡分割”的特征，即国有土地主要集中在城市，集体土地主要集中在农村，政府所拥有的垄断性的土地征收权是联系两者的唯一纽带。

首先，所有权的划分是我国城乡土地制度分割的基础。《宪法》明确规定了两种土地所有权，“城市土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”《土地管理法》规定，国家实行土地用途管制制度，把土地分为三类：农用地、建设用地和未用土地。国有土地主要供给城市建设用地，农村集体土地主要供给农用地、农村建设用地和城市建设用地。

其次，政府所拥有的土地征收权完成了这种制度分割。《宪法》还规定，城市建设用地的所有权性质必须是国有，因此，如果农村集体所有土地要成为城市建设用地，必须首先完成集体所有到国家所有的性质转换。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿，由此看来，我国土地流转与征收制度有着十分独特的性质与结构：土地所有权性质的转换只能通过政府的土地征收权来实现，只有政府才能有权把集体所有土地转换成国有的城市建设用地，政府是联系两种土地所有权的唯一纽带。

可以说，城乡分割的土地征收制度造成了政府垄断城市建设用地一级市场的局面。也为地方政府“经营土地”之举奠定了制度基础。

综上所述，中国自21世纪初以来开始了一轮以城市化、工业化为主要特征的高速增长，“经营土地”作为一种非常具有效率的经济增长模式，在其中发挥了极为关键的作用。分税制改革为使地方政府面临日益巨大的财政压力，直接导致“经营土地”现象的发生；过程中，地方政府围绕农村土地征收(征用)制度和国有土地出让垄断权，利用“剪刀差”建立起一套完整的以地生财的财税模式，为“经营土地”提供了持久的内部动力。城乡分割的土地征收制度使政府成为联系两种土地所有权的唯一纽带，造成了政府垄断城市建设用地一级市场的局面，为“经营土地”模式的持续发展提供了制度保证。