基层政府安全生产行政执法存在的问题及对策研究

【摘 要】论文在阐述行政执法相关概念、特征、合法要件和意义的基础上，结合永昌县安监局安全生产行政执法的实际情况，对当前在基层安全生产执法过程中存在的机构和队伍建设不健全、执法经费不足、执法力度不够等问题进行了分析，并据此提出了基层安全生产行政执法要始终坚持以人为本的理念和安全第一、预防为主、综合治理的方针；增强行政主体和群众的安全责任意识、健全机构设置和加强执法队伍建设、创设良好的执法环境、完善监督机制，规范执法行为等措施，以促进基层安全生产行政执法合法、规范、有序的进行。

【关键词】基层政府；行政执法；安全生产

安全生产与人民群众的生命财产安全息息相关，也关乎到经济和社会的大局，以及党和政府的形象。一直以来，我们都肩负着安全生产工作“责任重于泰山”的使命，在取得了一定成绩的同时，却始终对安全事故的出现感到焦虑和不安。近年来，随着经济的快速发展，安全生产形势更加严竣，各类事故的数量和死亡的人数仍呈增长趋势，重、特大事故仍时有发生。安全事故的发生，严重影响了经济社会的健康发展。政府始终强调，安全工作要“以人为本”，全面预防和减少各类事故的发生。在强化安全生产工作的同时，不断积累和探索先进的监督管理的方式方法，强化责任，创新机制，全力推进安全工作走向规范化、法制化轨道。本文以永昌县安全生产监督管理局为例就当前安监行政执法中存在的问题及对策进行简要的探讨和分析。

一、安全生产行政执法的概念和意义

（一）行政执法的概念

行政执法是指行政机关和法律、法规授权的组织在行政管理活动中行使行政职权时，依照法定职权和法定程序，将法律、法规和规章直接应用到个人或组织，使国家行政管理职能得以实现的活动。行政执法包括行政监督检查、行政处理、行政强制执行和行政处罚等内容。安全生产行政执法同样也包括行政监督检查、行政处理、行政强制执行和行政处罚。

具体来说，行政执法具有以下几个方面的特征：第一，行政执法的主体是行政机关。第二，行政执法的依据是法律，法规，规章等。第三，行政执法的内容直接影响或间接涉及行政相对人的权利，义务。第四，行政执法的对象是特定的。行政执法作为一种执法活动，必须合法进行，这是行政法治对行政执法的基本要求。行政执法的合法必须具备一定的条件，这种条件也称为行政执法的合法要件。行政执法的合法要件必须具备主体、权限、内容、程序四个要件。

（二）研究意义

依法行政是依法治安的重要手段，是安监部门的基本职能，是规范安全生产行为，尤其是规范生产经营单位和从业人员安全生产行为，建立安全生产秩序的法律保障。能否做好安全生产行政执法工作，直接关系到老百姓的生命财产安全。安全生产行政执法，是党和政府，以及人民群众生产生活的需要。我们都知道，人的不安全行为和物的不稳定状态产生了大量的事故隐患，诱发了大量的安全生产事故。那么我们的工作重心，就必须由注重事后查处前移到事前防范，强化过程监管与过程执法，从而有效制止、制裁安全生产违法行为，建立安全生产长效机制，这就是说，通过行政执法，充分运用国家的强制力保障安全生产法律法规落实到位。

尤其对于基层安全生产行政执法单位来说，他们直接面对和处理与企业有关的不法行为以及事故的预防和排查，善后处理。他们的责任更加重大，他们的安全生产行政执法工作成效如何，直接关乎到老百姓的生命财产安全。如何做好基层安全生产行政执法工作，才是我们工作的重中之重。但是，就目前来看，基层安全生产行政执法工作中还存在着许多问题，例如工作程序不严格，执法制度不健全，执法人员配置不合理，执法监督机制不完善。面对这些关乎国计民生和社会长治久安的的问题，我们有必要去研究分析在以后的基层安全生产行政执法过程中如何去改进，完善，最终保护好人民群众的生命财产安全，这使得本文的研究就有了意义。

二、永昌县安监局行政执法工作现状分析

永昌县位于甘肃省河西走廊中东部、祁连山北麓、阿拉善台地南缘。县境东西最长距离约144公里，南北最长距离为114.8公里。总面积金昌市成立前为9600平方公里，成立后为7439.27平方公里。境内地势以山地、平原为主，与戈壁沙漠东西展开，南北山岭夹峙，相间排列，山地平川交错，绿洲荒漠绵延。最低海拔1452米，最高海拔4442米，平均海拔2000米，耕地海拔400米。

永昌县是一个农业和工业共同发展的城镇，在工业方面，重点包括一些煤矿，矿山，危化品生产，建筑施工企业，运输企业，加工企业，水电站，水库等。那么永昌县安监局重点监管生产的经营单位就有161家，其中：煤矿矿井22对（其中：安全整治矿井16对，资源整合矿井6对），非煤矿山63家，危化品生产经营单位147家，建筑施工企业6家，道路交通运输企业9家，啤酒麦芽加工企业8家，水电站19座，水库5座。近年来，尽管永昌县安监局在具体的加强安全生产行政执法方面做了大量的工作，促进了全县安全生产形势的持续稳定好转。但是就目前来看，还存在着一系列亟待解决的问题。

（一）机构和队伍建设不够健全

安全监管工作不仅面对的管理范围较广，而且涉及的领域较多。永昌县安监局直接监管的行业有4个，综合监管的行业有14个，但是安监执法人员仅有10名，且尚未设立安全生产执法监察大队，监管力量难以适应繁重的工作任务。具体表现在三个方面：第一执法人员数量上的不足，年龄结构上的不合理，不能够很好地满足实际的执法需要。永昌县作为一个工业发展还不错的城镇，它重点监管生产的经营单位就有161家，但是执法人员却只有十人，并且执法人员的年龄趋向年轻，执法经验不足，导致在执法的过程中不能够面面俱到，容易和生产单位发生不必要的冲突，给执法过程带来一些障碍。第二执法人员缺乏相应的法律知识和专业知识，对行政执法的各个环节了解的不深，对于违法行为不能准确的拿捏，以至于执法效率不高。第三基层政府缺乏执法的专业设备，给执法过程增加了一定的难度，不利于基层政府行政执法工作的顺利开展。

（二）执法经费严重不足

我们都知道，基层政府的行政执法直接关乎到人民群众的生命财产安全。但是，安全生产事故的发生又带有偶然性，这就需要执法单位和执法人员在接到事故通知的时候，快速有效的制定解决方案，人员出动要在第一时间到位，将人民群众的生命财产损失降到最低。这就要求在执法的过程中要有良好的执法环境，在物质装备上能够保证执法人员迅速，专业的处理安全生产事故。但是，永昌县安监局属财政拨款的行政单位，工作经费实行定额管理，因执法检查需经常上山下乡，车辆燃油、维修等费用较高，省、市业务部门又无专项经费，致使日常的业务工作无法正常开展。不能够有效地做到信息灵、出警快、压事故、减伤亡、降损失，导致最后执法的效率依然不高。

（三）执法力度相对较弱

永昌县安监局重点监管着一些煤矿，矿山，危化品生产，建筑施工企业，运输企业，加工企业，水电站，水库等，近几年还加入了烟花爆竹零售业的监管。那么，永昌县安监部门就必须对安全生产工作实施综合的监督管理，但是怎样实施综合监管却没有具体的规定，监管缺乏必要的措施和手段，导致与其他负有安全生产监督管理职责的部门之间存在职能交叉或脱节现象，造成某些领域的安全管理不协调、不到位，影响了安监部门执法的权威性。对于部分生产经营单位安全生产意识不强，主体责任落实不到位，安全生产投入不足，安全管理水平不高的现象，没有做到事前预防和及时的排查消除其中存在的安全隐患，为安全生产事故的发生埋下了祸根。等到发生事故以后，也不能做到及时有效地处理，导致事故的后果和损失增大，引起人民群众的不满。

三、永昌县安监局行政执法对策研究分析

（一）做好宣传工作，增强企业和人民群众的安全法制观念

要想减少安全事故的发生，首要的任务是做好预防工作，从源头上消除安全隐患。做好预防工作，除了要求执法人员要进行大量的排查，还要做好必要的宣传教育工作。永昌县安监局在宣传工作方面有以下几个具体的措施：第一，把国家的相关法律法规的有关内容印刷成宣传手册，定期的发放到群众和生产单位手中，增强群众和生产者的安全意识。第二，充分利用新闻媒介的力量，永昌县安监局了解到现今很多群众都比较关心地方新闻，在和永昌电视台协商以后，每天在新闻和天气预报之间，插播关于安全生产的重要性和一些预防措施以及发生事故后的应急办法，培养群众的安全意识和普及安全知识。第三，定期的召集相关企业的负责人开展安全生产交流会，互相交流关于自己企业预防安全事故发生的具体措施和办法。通过以上具体措施的实施，在全社会营造一种人人学习安全知识、人人关心安全生产、人人遵守安全法规、人人爱护生命健康的社会氛围。

（二）健全执法机构，加强执法队伍建设

作为基层安全生产行政执法的机构，它的主要责任是安全生产监督管理，涉及行业多，范围宽、人员广，具有综合性、多面性、复杂性的特点。永昌县安监局目前还没有设立相应的执法监察大队，这在一定程度上减弱了执法过程的力度。近几年，永昌县安监局响应县政府的号召，在县、乡镇两级政府和园区管理机构建立了行政正职任主任、副职任副主任、相关部门参加的安全生产委员会，安全生产委员会定期召开全体会议（一年不少于4次），分析研究安全生产形势，研究解决安全生产工作中的重大问题，安排部署安全生产工作。其次，为了建设一支强有力的执法队伍，永昌县安监局制定了一系列旨在培养合格执法人员的标准，根据我的调查研究，这些基本标准有：一是要求执法人员要有一个健康的身体；二是要有吃苦耐劳的精神；三是要有较高的政治素养；四是要有执法的魄力，能够做到公正，公平，公开的执法；五是要有职业道德和专业素质。最后，永昌县安监局对执法人员进行了各方面的培训，包括深造和交流学习；在单位内部开展各种安全知识竞赛和研讨论坛，促进执法人员之间的交流学习；请专家来开展讲座，学习其他地方或单位先进的执法理念和执法经验。

（三）创造良好的执法环境，提到执法效率

营造一个良好的执法环境，不仅可以提高执法人员的积极性和主动性，而且能够使执法过程快速，高效，把人民群众的生命财产损失降到最低，提高安全生产行政执法的效率。针对永昌县安监局目前执法经费短缺的现状，永昌县安监局以及永昌县政府的领导本着克服困难的原则，采取了以下措施：第一，必须首先要解决好办公场所，办公设施等基本设备，保障正常办公的需要；第二，主要解决行政执法经费问题，设立专款专用经费的措施，确保安监工作的顺利开展，同时实行安监行政执法人员岗位津贴和增加工资比例，提高执法人员的积极性。第三，建立网络联网平台，做好交通、通讯工具的微机信息网络配套建设，确保信息灵、出警快、压事故、减伤亡、降损失。一个良好的执法环境，是我们做好安全生产行政执法的前提，才能保证我们的执法过程严谨，高效，最终减少人民群众的生命财产损失，达到执法的目的。

（四）规范执法行为，完善监督机制

安全生产行政执法直接关乎到人民群众的生命财产安全，关乎国家和社会的长治久安，尤其是基层的安全生产行政执法单位，更是直接的面对和处理发生的安全事故。鉴于此，在执法的过程中就必须要严格的规范执法行为，同时，运用多种监督并行的方法，完善监督机制。永昌县安监局的领导意识到要想减少事故的发生，就必须从源头上开始治理，首要的就是在安监局内部开始整顿。根据我对永昌县安监局相关资料和文件的阅读以及在访谈有关执法人员的过程中，我了解到其中一些具体的整顿办法和措施。

一是严格安全生产行政许可审查，杜绝有些企业的领导向执法人员请客送礼的现象，避免执法人员私自向企业开绿灯，尤其是在一些带有危险性的企业当中。具体包括：做好烟花爆竹经营（零售）许可证的办理工作。按照相关规定，执行严格的审批办理程序，从2012年到2013年共为113家烟花爆竹经营门店办理了零售许可证，并健全管理档案113份；加强煤矿、非煤矿山、危险化学品相关证照的审查工作。对由省、市业务部门审批的行政许可项目，永昌县安监局按照把好“第一道关”的原则，严格资料审查，严格现场检查，并积极协调上级有关部门进行办理。2013年1―8月份，永昌县安监局共审查上报煤矿安全生产许可证、煤炭生产许可证、非煤矿山安全生产许可证、危险化学品经营许可证等证照的延续登记、变更登记手续47份。

二是全面推行“阳光政务”，严肃纪律和加强监督是重要保证。首先，根据中央和省、市、县关于依法行政、政务公开的总体要求，永昌县安监局正在推行“阳光政务”活动，把安监局主要职责、行政执法依据、行政审批事项、行政处罚程序以及矿山企业证照信息、爆炸物品供应情况等事项，及时向监管对象、社会和群众公开，增强行政行为的透明度和公众参与度，实现安全监管工作的规范化、程序化、公开化。除此之外，设立举报信箱、开辟网上征求意见等形式，广泛征求各方面的意见建议，自觉接受群众的监督和检验。

四、结论

本文在考察了永昌县安全执法的现状之后，提出了一些相应的解决上述问题的对策和建议，但光靠这几条是远远不够的。要坚持以人为本的理念和安全第一，预防为主，综合治理的方针，有效地从法制、机制、体制等方面加快建设和完善安全生产监督监察制度，促进合法、规范、有序的安全生产环境的形成。在今后的工作中，要进一步强化各级政府对安全生产的行政领导责任，增强安全生产监督管理的权威性，强化执法监察队伍整体实力，开展全民安全生产教育和各业务人员的安全知识培训工作，提高全民安全意识，健全各项安全机制，使安全工作走向社会化，法制化，规范化。

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