解读《选举法》修改

2004年10月27日，十届全国人大常委会第十二次会议通过了《选举法》修正案草案，这是1979年以来第四次修改《选举法》。

这次修改有四处：一是在县乡人大代表直接选举中恢复预选程序；二是规定选举委员会可以组织代表候选人与选民见面，回答选民的问题；三是适当提高罢免县乡人大代表的门槛；四是加大对破坏选举的制裁，明确界定贿选。

关于预选，1979年《选举法》就规定过县乡人大代表直接选举可以采用预选方式确定正式候选人。但在1986年修改《选举法》时，考虑到预选势必增加工作量，又考虑到有些地方搞了差额预选后，实行等额选举，用预选代替了正式选举，就废除了预选程序，此后完全通过“酝酿”确定正式候选人。但从去年深圳、北京的选举实践看，参与“酝酿”的往往只是选区工作组成员、选举单位负责人和少数并没有被选民授权的“选民代表”，广大选民被排除在外，如何“酝酿”不公开，不透明，“黑箱操作”的嫌疑很大。

预选并不是避免“黑箱操作”的惟一办法。对于经济不发达的选区或者居住分散的农村选区，倘若预选经费不列入选举经费由国库列支，缺乏经费会成为不举行预选的正当理由。所以，各省、市、自治区在制定实施《选举法》具体办法的时候，一方面应详细规定提起预选的条件、程序、经费，一方面在大部分选区，仍然需要通过非预选的方式确定正式候选人。这方面的程序建设也不能放松。

修改后的《选举法》规定，“选举委员会可以组织代表候选人与选民见面，回答选民的问题”。与原来把介绍候选人限制在选民小组内比起来，这无疑扩大了候选人接触选民的范围，有利于选民对候选人的了解，可减少过去那种盲人摸象式的投票选举。而候选人回答选民问题的规定，则有利于提高选举的公开性和竞争性，有可能成为人大代表选举由目前的确认性选举向竞争性选举转化的契机。

不过这次修改仍然把组织权力保留在选举委员会手中。显然，在省、市、自治区的实施条例中，对这一条仍然要进一步细化。实践中，已经出现了一些自荐候选人公开拜访选民、发放宣传材料、通过网络媒体与选民沟通以争取选票的情况。对这些选举行为，可以考虑由选举委员会进行备案管理，这样，一方面这些行为可以获得一定的合法性（比如，经选举委员会认可发放一定数量的宣传材料，城管部门不视为街头小广告），一方面也可以限制将来一些财力雄厚的团体和候选人滥用宣传手段过分影响选举。

新的《选举法》规定，罢免县级人民代表，须50名以上选民联名；罢免乡级人民代表，须30名以上选民联名。这些规定实际上提高了罢免代表的门槛。

据1998年－1999年乡级人大直选的统计，全国乡级人大平均每一个代表代表选民270人；据1997年－1998年县级人大直选的统计，全国县级人大平均每一个代表代表选民1348人。在不考虑城市每一个代表所代表的人口数是农村每一个代表所代表的人口数的四分之一（即所谓“四分之一条款”）的情况下，这两个数字大致可以看做是乡县人大代表最小选区的选民数。

根据全国人大常委会法工委主任胡康生在8月23日即选举法修正案（草案）第一次提交常委会审议时所作的《说明》，提出罢免案最低应为原选区选民数的1/10，但选区选民数低于300人的，联名人数不得少于30人，选区选民数超过1000人的，联名人数100人以上即可。而提高罢免门槛的原因是，有些地方新一届代表刚刚选出，尚未召开新一届人民代表大会，就有选民联名要求罢免代表。而目前选举法关于罢免程序的规定使罢免代表过于容易，所以建议适当提高联名人数。而新《选举法》最终仍然采用了绝对数的办法，实际上门槛并没有提高多少，按照胡康生的解释是：“如果要罢免代表，联名人数是否达到原来所规定的选区全体选民的十分之一，难以把握。”

此次选举法修改还加大了对破坏选举的行为的制裁。在行政处分和刑事处分之外，又规定了行政处罚，并特别明确规定，“通过贿选当选代表的，其当选无效”。

中国村民委员会选举的一个基本经验是，在熟人社会中防止贿选最有效的手段是落实秘密投票。假如贿选者不能监督得到好处的人真正投自己的票，投票者就可能“阳奉阴违”。倘若贿选者“竹篮打水一场空”，贿选的动机就会得到有效的抑制。秘密投票就可以防止贿选者监督投票者。这方面，实践中已经摸索出了一些非常好的经验，比如设立秘密写票间，所有投票者无一例外地进秘密写票间――否则，贿选者马上便能断定，进秘密写票间的人就是准备“阳奉阴违”的人。由此可见，严刑峻法未必是防止贿选的最有效手段，而加强选举的程序建设，一点一滴地培育选民、代表的良好的民主习惯和对待选举的耐心，才是长久之计。

作者系法学博士，清华大学法学院讲师