低保起步 扶贫转身

今后中国农村数千万贫困人口的基本生活仰赖“农村低保”，“开发式扶贫”的筹资机制和运行模式面临转型

目标指向“赤贫人口”

在中国政府启动扶贫战略20多年后，目前农村尚有2000多万贫困人口。这部分人群收入很低，缺乏生产技能和

生活资料，即使暂时脱贫，一旦遇到意外灾难，也很容易返贫。对此，学界和舆论早有建立农村低保制度的呼声，并日益成为共识。

5月23日，总理召开国务院常务会议，专题研究农村低保。会议认为，目前在全国农村普遍建立最低保障制度，“条件基本具备”。会上还原则通过了《国务院关于在全国建立和完善农村最低生活保障制度的意见》（下称《意见》），近期将正式下发。

中国曾是全球贫困人口最多的国家。1978年后，市场化改革推动经济发展，同时政府启动扶贫战略，中国的贫困人口逐年大幅减少，累计2亿多人摆脱了贫困。

据国务院扶贫办公室统计，截至2006年底，中国农村还有2148万人年收入低于693元的绝对贫困线，属“赤贫人口”；5000多万人年均收入不足1000元，称为“低收入人口”。

进入21世纪后，政府扶贫的绩效在递减。国际经验表明，当一个国家的贫困人口比例低于5％时，单靠扶贫很难奏效。

事实上，中国经过20多年扶贫后，真正具有“造血”功能的贫困人口基本已脱贫。现有2000多万赤贫人口一半以上居住在山区，有接近一半的农户人均土地不足1亩；受教育程度很低，有相当比例的是文盲，有的常年生病，加之生产生活条件恶劣，主要靠农业为生。

这些人的脱贫，大多只能靠“输血”解决。政府对他们给予持续、稳定的基本生活救助，显得极为重要且迫切。而惟一能够实现这一目标的，就是在农村建立最低生活保障制度。

中国城市早就建有低保制度。如今，在农村全面建立低保制度，是实现“全民低保”的重大突破，也是建立“覆盖城乡的社会保障体系”的第一步。

“从理论上说，农村低保制度全面建立后，中国就不应该存在绝对贫困人口。现有绝对贫困人口都应纳入农村低保覆盖范围。”国务院扶贫办政策法规司司长刘福合对《财经》记者说。

中央地方共担低保投入

最低生活保障制度是国际上通行的确保社会弱势群体基本生活的制度。一般由政府出资，针对城乡居民中收入低于某一标准的人口，每年给予一定现金补助。具体补助标准根据低保对象的年收入水平、当地平均生活水平和政府财力综合确定。

1998年后，中国政府在城市试行最低生活保障制度。2006年，中国共有2233万名城市人口被纳入城镇低保，中央财政为此支付136亿元；加上地方政府的投入，城市已经实现“应保尽保”。但受制于城乡分割的二元体制，中央财政在农村低保方面长期没有投入。

近年来，中国财政收入连年增长，2006年已经接近4万亿元。财力的增强为建立农村低保制度提供了物质基础。与此同时，全国各地自发的农村低保覆盖面日渐扩大，目前已经有27个省份出台了有关政策性文件，覆盖2400多个县，共1300多万低保对象。

正是由于地方的积极探索，此次《意见》要求，凡是未建立农村低保制度的省份，应该尽快建立制度；已建立制度的要逐步完善相关制度，规范操作。《意见》中明确了农村低保的目标，即“把符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围，稳定、持久地解决全国农村贫困人口的温饱问题”。

对至为关键的财政投入问题，此次《意见》中也说得很明确：建立和完善农村低保制度，要以“地方政府为主，实行属地管理”。各级地方政府应当把农村低保资金列入财政预算，省级政府应当加大对农村低保的投入，“中央财政对财政困难地区给予适当补助”。

据接近决策者的人士透露，由于农村低保标准的制定、对象的确定、低保补助的发放等，都需要县乡政府负责，很多信息只有基层政府才能掌握，因此农村低保只能实行“属地管理”。由于担心地方虚增低保规模，“乱花钱”，中央财政只是对“中西部地区给予适当补助”。

据十届全国人大五次会议批准的2007年中央财政预算报告，中央财政今年将为农村低保制度建设支出30亿元。这是1949年来中央财政首次为农村低保付费。但是有社会学者指出，这一数额低于学界和公众的预期，今后应该逐年增加。

去年年底，中央决定全国建立农村低保制度后，财政部和民政部就对农村低保所需投入展开调研。据民政部测算，中国农村2000多万绝对贫困人口，其中有1972万人应当纳入低保体系。要把这些人口全部纳入低保，可能需要近200亿元财政投入。

财政部官员则认为，农村低保作为社会保障体系的一部分，其支出应由中央和地方分担，“中央可能不用花那么多钱”。再者，目前中央财政每年用于扶贫的投入高达140亿元左右，这些投入与低保资金如何形成合力，是当前应研究的首要问题。

目前，财政部与民政部正在就上述30亿元的分配方案进行最后的测算，预计近期将有结果。

“中央财政这30亿元，只是用于支持建立低保制度的第一笔资金。按照城镇低保的经验，今后中央财政用于农村低保的投入将会逐步增加。”接近决策层的人士告诉《财经》记者。

扶贫战略面临转型

农村低保制度建立后，农村绝对贫困人口应能被纳入低保体系，其基本生活不再属于扶贫的范围。扶贫的任务与对象都有重大变化，对中国扶贫战略的转型提出迫切要求。

目前，国家统计局每年都要公布中国的绝对贫困人口总量。这些数字是基于各地的抽样调查、然后推算而来的，并非各地逐个实地调查后汇总。因此，通过数据，只能知道某省或全国共有多少贫困人口，但具体一个村有多少贫困人口并不清楚。

新的农村低保制度建立后，民政部门必须通过农村居民的参与式评价分析，准确鉴别低保对象，然后政府根据其年度收入情况，确定真正的贫困人口规模以及相应的低保待遇。

正因为此，扶贫部门与民政部门需要协调配合。对于农村低保和扶贫的衔接，《意见》指出，由民政部门负责农村低保工作，扶贫部门“要密切配合，做好扶贫开发与最低生活保障的衔接工作”。

据此，今后民政部农村低保部门将负责农村缺乏劳动能力的人的基本生活，扶贫部门将主要扶持有劳动能力的贫困人口脱贫致富。5月23日的国务院常务会议也指出，农村低保应“重点保障病残、年老体弱、丧失劳动能力等生活常年困难的农村居民”。

其实，正是由于农村低保与扶贫对象有相当的交叉，去年底，财政部在草拟有关预算方案时曾提出，现有中央财政扶贫资金能否不再增加，节余的资金可用于资助农村低保。但是这一提议遭到国务院扶贫办的强烈反对，最后中央财政扶贫资金比去年增加7亿元。

在国务院扶贫办看来，农村低保与扶贫开发都是解决农村贫困的有效手段，两者相辅相成，不能相互代替。民政部低保司农村处处长高华俊接受采访时亦认为，民政部门负责农村缺乏自救能力的、生活困难的特困人口，而扶贫办主要扶持有劳动能力的贫困人口。

财政部门则更重视资金的使用效益。财政部有关官员表示，中央财政今年用于扶贫开发的无偿资金达到144亿元，当前首要的是把现有的这笔资金用好，实现效益最大化。

专家指出，中国农村全面建立低保制度后，中国现有扶贫战略必将面临制度转型。现有政府扶贫的筹资机制、投资方式、运行模式都应在广泛调查研究的基础上，征求专家、公众、基层政府、贫困群体的意见，制定更为有效的扶贫战略。