从民主的角度看环境问题

摘 要：从民主的角度看，环境问题解决办法在于更广泛的民主。在特定情形下，民主是解决环境问题的手段，为环境问题的解决提供保障。环境治理客观上会推动民主进程。本文将从通过美国国家环境政策法、美国公民诉讼制度、罗夫水道事件和环保主体互动法制保障论所体现环境民主，来论述从民主的角度来看待环境问题的解决办法。

关键词：民主；环境保护；公众参与

著名环境保护主义者巴里·康门勒发表了一篇关于环境质量问题的长篇评论。他从评价70年代以来美国环境质量的变化入手，揭示环境管理的成就和失败及其原因，并深刻地提出问题不在于限制经济发展，而在于如何创造一种能够与环境相协调的生产制度。巴里·康门勒指出，过去多年控制污染成就甚微的根本原因在于自由市场经济制度本身。这种制度的实际主宰者是掌握资本的公司。环境保护主义者无法回避同公司的对抗。

一、环境问题的根本解决办法

巴里·康门勒教授曾于1971年发表著名的《封闭的循环》（The Closing Circle）一书，阐述自然、人类和技术之间的关系。他认为，环境危机的根源，不在于经济增长本身，而在于造成这种增长的现代技术。战后生产技术的经济体系确实在短期内是获利的，但是，这种利润是以污染环境及一个生产体系受到高度损伤为代价的。而人类对生产技术的选择很大程度上由经济利益其中主要是企业的利润所决定。在这种指导思想下设计出来的生产技术一般地都对环境带来污染和损害。自然市场经济国家中的资金分配不可能自发地照顾环境质量所代表的社会效益和长远经济效益。

环境危机是我们对我们赖以生存的自然系统无意袭击后的遗产，它提示逐步积累着向上灾难发展的潜在的成本核算。如果要解决它，就必须通过公开的辩论而使这些成本核算搞清楚和取得平衡。但是，这种辩论是不容易到来的。因为公众几乎没有机会去接近那些必需的资料，很多所需要的资料都被包在，或是政府和工业的秘密中的。挖掘出必需的资料，并把它们传播到公众中，这是科学界独一无二的责任。为了行使其首先道德上的权力，公众一定得有适当的的可理解的知识信息来处理相应的环境问题，将环境交给我们的市民监管，帮助他们了解在环境中出现的多种危机。环境危机所引起的各种问题是太深刻和太普遍了，它们是不可能是由技术妙计、聪明的纳税规划，或者拼凑起来的立法来解决的。应当在全国范围内，发动公众寻求最有效的利用国家能源的办法来满足长远利益的社会需求，而不是眼前私人利润的获取。

在1991年，美国波士顿大学的彼得·C·依格在他的著作《法的限度——对公共污染的公共管理》从“体制的限制”，“机构的限制”和 “场合的限制”三个层次上揭露了美国环境法在控制污染，保护环境方面的局限性。“体制的限制”是指在模型中处于最高层次，它指的是经济基础对上层建筑的决定作用。政府对私有经济的领带导致对公共环境管理不到位。“机构的限制”的突出表现是政府管理机构被其管理对象所“俘虏”，即管理机构对让步。“场合的限制”处于基层，它指的是具体的执法场合所表现的“体制”和“机构”的限制。他认为，在政治体制、行政体制和执法场合都存在对于政府严格执行环境保护法律的限制。依格的模型揭示美国环境管理面临的深刻矛盾，国家的社会公益管理职能同国家的保护私有经济发展的根本任务之间的矛盾。以生产资料私有制为核心的资本主义经济基础从根本上有力地限制着美国政府履行社会公益管理职能的能力。依格的模型提示的这一矛盾同巴里·康门勒提出的环境问题的解决有赖于新的生产关系的产生的观点不谋而合。问题的症结仍然是以生产资料私有制为基础的生产关系。

所以，巴里·康门勒指出环境问题的根本解决的办法是更广泛的民主，“一种能够对决定人类和人类居住地的兴旺发达的初始决策的发挥作用的民主制度”。

二、美国《国家环境政策法》所体现的环境民主

美国《国家环境政策法》在美国环境法体系中同其他环境法规相比，处于更高的位置。美国国家环境质量委员会把该法称为“保护环境的国家基本章程”。就性质而言，《国家环境政策法》是一部从宏观方面调整国家基本政策的法规。美国国家环境政策法的精髓在于迫使行政机关把对环境价值考虑纳入决策过程。“而此法中最重要的环境影响评价制度的启示已经远远超出环境法的界限，走向了行政管理法治创新而形成社会多主体协商共赢的体制， 闪耀着代议制民主的光芒。”

《国家环境政策法》的立法背景清楚地揭示了其立法目的是将环境保护思想纳入到行政机关的行政活动中通过强迫行政机关考虑除经济因素以外的环境或社会因素来提高行政决策的质量。40年前美国的行政决策就已经伴随着那么充分与深入的公众参与机制，不可不谓是一种法律制度的创举。而公众参与机制正是法律保障民主的具体体现。

公众在环境影响报告书制作过程中的监督作用被认为是《国家环境政策法》大获成功的关键因素。公众在国家环境政策中的作用在于对纳入环境影响评价的环境因子提出建议，并对国家环境政策性文件发表看法；公众能够参与环境政策相关的听证会或参加公开集会，甚至能够将自己的看法直接提交到相关领导机关；而这些机关必须考虑公众在提交限期内提出的对环境政策的看法。由于环境影响评价制度， 联邦计划必须接受公众审查，强化了联邦政府的责任和透明度。公众的评价能使联邦政府机关意识到了本来可能会被忽视的信息，其监督能在不知不觉中推动联邦政府机关做出更好的决策。

《国家环境政策法》规定的公开披露制度有助于保持更高的透明度和更广泛的政府问责制的建立，这被普遍认为是体现在他们自己权利上的民主的美德，并巩固了美国的民主体制。美国环境影响评价制度既然已制约政府机关决策为目的，公众参与事实上就成为政府决策过程中的开放式民主决策的体现。

美国环境影响评价制度最为突出的是为环境问题的三个关键参与者： 私营开发商，有关政府机构，以及有组织的及自发的民众，提供了一个有效的交叉点。制度的战略规划作用；公共信息的公开及收集；政府机构如何及何时与其他机构分享信息和整合规划责任；以地方为基础的跨学科的决策制定方法；以科学为基础的灵活的管理方法。这些方法使环评程序在进行过程中，没有一方能在政治策略中被忽视。在这三者的制衡中，法院站在中立的立场上，捍卫了美国《国家环境政策法》的正常运转，促使其目标的实现。

三、美国公民诉讼制度所体现的环境民主

美国环境公民诉讼制度不同于、行政复议和行政诉讼，是一种由私方主体借助司法权督促行政权的正确行使的制度。它是一种公众参与权、司法权和行政权互动的新型制度安排，是公众有序参与国家和社会事务的重要制度创新。这本身就是民主的体现。波士顿法学院普莱特教授在美国30多年的环境公民诉讼：庆祝峰会上甚至指出：最终，环境保护主义是民主的另一个代名词。

通常所说的第一代环境法律都一定循着这样一个模式——公民活动家走向法院（还有行政裁判所），迫使政府和市场经济在处理事务时将各种环境保护考虑纳入安排。Dan Tarlock教授称为“法律诉讼规则”，“有智识的人说环境法律走向“第二代”——一种环境保护和社会管理的“商业与政府合作模式”，“我们需要有意义的民主多元主义，以便使政府和商业两级联盟以外的声音能在社会治理中发挥作用。

美国早期历史的大部分时间中，美国政府秉持一种两极命题：市场动力能运营经济和日常生活的绝大部分，而监管机构则被授权在市场不能提供公共必需品的领域保护我们免受超额。20世纪60年代（伍德斯托克，世界历史上最伟大的一代）对文明的影响是，促使二元模式转变为多中心主义，以便使政府和商业两级联盟以外的声音能在社会治理中发挥作用。而怎么能保证非市场化的和长远的公民价值会在政府和商业进程中得到考虑？公民团体常常为公民价值观和个人和社会生活质量的可持续性发声，那是什么赋予公民团体的声音以影响力？内部参与者对公民责任的声音做出妥协，因为他们恐惧如果不这样做会有某些事情发生在他们身上。这种恐惧主要有两个来源，一是公民在法庭上会对内部参与者造成的伤害，二是媒体关注会对他们造成的伤害。因此，公民团体能够在社会治理中发挥不可或缺的作用。

一个多元体制，在该体制中处于政府和商业界之外的公民团体有能力让他们的观点影响政府的决策程序——不是旧式的两极体系。那种旧式的两极体系是依靠政府及其机构去监督和平衡市场超额。按照民主多元主义的说法，公民诉讼展现了一个低层公民组织如何将一个问题送到国家的最高讨论层。我们手握清楚、简单、完整的违法事实。有了它，你们可以提起公民执行诉讼，而不需要一大堆难以捉摸的证据以及在内心对金钱和违法进行权衡。

四、美国洛夫水道事件所体现的环境民主

美国洛夫水道事件中的官民互动一个重要的启示是不能盲目相信政府，政府也是自利的，也是有惰性的。政府行为的出发点往往是基于自身的利益，而非我们所朴素的认为政府是把公共利益放在首位的。 “面对居民的生命安全问题时，想的做的仍是以政府自身的利益为本，而非我们所期待的“以人为本”。”“不能相信政府会首要照顾公民的利益，如果公民对政府采取足够坚定的态度，他们可能做正确的事。”“洛夫水道人现在认识到：没有斗争，政府在保护健康、财产和福利方面是说话不算数的。”

从民主的角度来看，故事中洛伊斯团队争取权利确实有一些过激作法，但总体来说，还是在一个合法和正当的渠道中争取到了自己的权益。首先，洛伊斯能成立强有力团队，结社自由得到应有的保障；其次，他们呼声的宣传是得到言论自由的保障；最后，他们能集会游行示威活动强烈表达自己的请愿，其集会游行示威自由也得到保障。在这种基本自由得以保障的前提下，洛伊斯团队的请愿活动才能一步步的推进，迫使政府倾听民意，接受他们的请求，甚至影响国家的政策。

当然其民主机制存在一些问题，但总体来说能够有效运转，并能解决实际问题。而我国可能在结社自由、言论自由、游行示威自由等基本权利的保障仍有待加强。人民的知情权、参与权、表达权、监督权也需得到制度上充分的保障。

五、环保主体互动法制保障论所体现的环境民主

从互动关系的角度看，环保事业主体主要有三个，即政府、企业和“第三方主体”。政府通过执行环境保护法律和政策来执行管制职能，但政府同时又是被监督者；企业作为生产和经营者，一方面受到政府的管制，另一方面还要受到社会的监督；“第三方主体”指的是依法享有对政府和企业的影响环境的行为进行监督的权利主体，包括立法机关、检察机关、法院、公众、公民团体和不处于被管制状态下的企业等主体。

当三者进行良性互动时，管制者有效地行使管制的权力，被管制者接受管制，依法约束自己可能对环境带来不利影响的行为；监督者依法有效地对管制者和被管制者进行监督，促使它们依法办事。但是当恶性互动时，环保事业主体功能缺位或主体之间存在严重的负激励，使环保事业停滞甚至倒退的状况。在政府与企业的管制互动方面，我国的立法相对完备，问题主要在于政府执法不力。而政府执法不力的一个很重要的原因是政府没有受到有力的第三方主体的监督。进而分析原因，问题在于法律没有为这种监督提供完善的制度保障。第三方主体，不论是对政府的监督，还是对企业的监督，都面临法律保障不足的困境，难以充分、有效行使知情权、参与权、表达权和监督权。

因此亟需加快在监督关系方面的立法，“保障人民的知情权、参与权、表达权和监督权”，使政府在人民的监督下勤勉履行环保职能，同时使企业在政府的有效监管和公众的有力监督下忠实履行其环境保护义务。从此意义上，发展第三方力量，会更好监督政府和企业。这种监督的有效开展，需要公众参与，需要更广泛的民主。同时，也会促进公众参与，促进民主。使政府更好履行公共环保职能，同时使企业忠实履行其环保义务。

六、结语

综上所述，从民主的角度看，环境问题解决办法在于更广泛的民主。在特定情形下，民主是解决环境问题的手段，为环境问题的解决提供保障。环境治理客观上会推动民主进程。环境保护是一项全民事业。贯彻落实环境民主，使公众有强烈的保护和改善环境的愿望，有积极参与环境管理的迫切要求，并且为公众创造有利的实施机制。

参考文献：

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（作者通讯地址：上海交通大学，上海 闵行区 200240）