创新政府购买服务的滨州实践

近年来，政府购买服务已成为处理政府与市场、政府与社会关系，推进国家治理体系和治理能力现代化的重要改革举措。滨州市结合区域发展实际，依托政府购买服务范围审核等具体工作，科学配置公共服务资源，实现了政府、市场、社会间的合理定位和良性互动。

一、政府购买服务的基本情况

（一）政府购买服务体系和制度框架

从2003年党的十六届三中全会“允许非公资本进入法律法规没有禁止进入的基础设施、公用事业等领域”开始，到2005年国务院出台政策“鼓励支持和引导民间资本参与经营性基础设施和公益事业项目建设”，政府购买服务的政策指向愈加明晰。到党的十七届五中全会明确提出“要改革基本公共服务提供方式，引入竞争机制，扩大购买服务”，再到2013年7月国务院总理主持召开国务院常务会议，专题研究推进政府向社会力量购买公共服务事宜，政府购买服务工作正式步入前台。

随后，国务院办公厅于2013年9月26日颁布《关于政府向社会力量购买服务的意见》（〔2013〕96号），对进一步转变政府职能、改善公共服务作出重大部署。明确要求在公共服务领域更多利用社会力量，加大政府购买服务力度。财政部、民政部、工商总局《关于印发〈政府购买服务管理办法（暂行）〉的通知》（财综〔2014〕96号）对购买服务的主体、服务事项与目录管理、购买方式、流程、预算等内容作了全面规定。近年来，国务院办公厅又相继出台了关于在城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设、推进城市地下综合管廊建设、海绵城市建设、规范土地储备和资金管理、推进交通运输领域政府购买服务、深化投融资体制改革等方面，采用和加大政府购买服务力度的相关规定。2014年1月开始实施的《山东省政府向社会力量购买服务办法》为推动和促进政府购买服务快速、健康发展提供了坚实基础和法制保障。事实上，这些要求和规定从整体上完善了政府购买服务的体系和制度框架，确保了政府购买服务从“纸面”到“地面”的顺利落地。

（二）政府购买服务的内涵和外延

从内涵上说，政府购买服务是指通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。

从广义上讲，政府购买服务是指将原来由政府直接提供的、为社会公共服务的事项交给有资质的社会组织或市场主体来完成，并根据社会组织或市场主体提供服务的数量和质量，按照一定的标准进行评估后支付服务费用，即“政府承担、定向委托、合同管理、评估兑现”，是一种新型的政府提供公共服务方式。随着服务型政府的加快建设和公共财政体系的不断健全，政府购买公共服务将成为政府提供公共服务的重要方式。

从外延上看，在“企业为主、政府引导”的投融资体制改革以及“应买尽买”的政府购买服务改革的背景下，基于创新和完善公共服务供给模式、加快建设服务型政府的改革目的需要，政府购买服务已从传统意义上的基本公共服务层面，逐步扩展到城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设、土地储备、农村公路建设和养护等投融资、建设及运营维护一体化服务以及连片开发等更为广泛的公共服务领域。

（三）政府购买服务的形势需要与目标价值

政府购买服务把政府公共服务的分配者角色同生产者剥离开来。由政府分配公共服务，以保证公共服务领域基本方向和公平正义；由市场生产公共服务或产品，以保证公共服务领域的竞争与效率，从而较好地体现公平与效率的高度统一。通过制度和长效机制，将政府购买服务赶进“笼子”，帮助政府从传统的公共服务生产者向组织监管者的角色转变，能有效发挥财政资金的杠杆作用，提供公共服务供给水平和效率，解决公共服务短缺问题，对老百姓、政府都是“惠而不费”的好事。

二、政府购买服务的成效与经验

（一）主要成效

2016年，滨州市市直共有60个部门（购买主体）申报政府购买服务390项，其中购买项目246项，购买岗位144个。经严格审核，由编办提交，经编委研究，通过市直33个部门政府购买服务项目33项，既涵盖公共交通运输、公共教育、公共文化、人才服务等基本公共服务事项，也包含法律援助、慈善救济、公益服务、人民调解、社区矫正等社会管理服务事项，涉及5大类21款33项的购买服务，项目概算总额达249.79亿元，融资额达110多亿元，其中项目概算投资额或拟贷款额超亿元的项目11个，购买岗位362个（部分项目通过岗位实现），均已纳入2016年度政府政预算。

从购买服务类型上看，在2016年市直部门（单位）申报的390项购买服务事项中，基本公共服务45项，占11.54%；社会管理型服务26项，占6.67%；行业管理与协调9项，占2.31%；技术23项，占5.89%，政府履职所需辅事项达272项，占69.74%；其他服务事项15项，占3.85%。

（二）主要做法

1.注重协调配合、规范引导。一是做好政府购买服务与机构编制管理相衔接。统筹考虑购买主体现有机构、编制和人员的实际情况，能通过政府购买服务实现的事项，不再增设机构和增加编制。努力实现机构编制与政府购买服务的同步调整，坚决防止一边购买服务，一边养人办事的“两头占”现象的发生。二是做好与财政部门的协调、联动。编制部门“依”指导目录、“看”服务范围、“审”履职实际，财政部门见文列预算、核专项、批投资。

2.注重问题导向，破解难题。一是解脱和释放了政府无形的手。过去，一些不需要由政府直接提供的公共服务，政府直接管了，结果是政府该管的没管好，又管了很多不该管、管不了也管不好的事情。通过推进政府购买服务和范围审核，鼓励和引导社会力量进入公共事业领域，改变了政府大包大揽的传统做法，减轻政府压力，提高政府效率。二是规范政府用工行为。近年来，伴随着机构编制管理制度的进一步健全和规范，在编制总量有限的境遇中，部分单位临时用工情况有所显现，特别是在教育、卫生等领域尤为突出。通过政府购买服务的推进和实施，对部门、单位招聘的政府雇员和所属事业单位自行招聘的临时用工行为起到了良好的引导和规范。仅2016批复的政府购买服务岗位中，规范用工行为268个。三是明确政府购买服务主体不明确和有关情形解决办法。按照要求，政府购买服务的主体应是经费由财政承担的各级行政机关和承担行政职能的事业单位等，而实际工作中，各类开发区、园区主体地位不够清晰和明确，为确保各项重点民生事业顺利开展，滨州市对相关业态进行了集中和规范，例如，对涉及多个县区、开发区、园区的城镇化建设、农村公路生命安全防护工程和危桥改造、解决中小学大班额等项目，分别指定市住房和城乡建设局、市交通运输局、市教育局作为购买服务主体。

原批复的政府雇员等，规范纳入购买岗位范围。原无编外人员，属新增职责任务，如市科技馆、博物馆等，可结合实际考虑核定购买岗位。涉及公改革，一般公务车辆驾驶员不纳入购买岗位范围，检测车、执法车等特种车辆，根据现聘用编外人员情况，可予以考虑核定购买岗位。

3.注重围绕中心，服务民生。2016年，滨州市政府承诺新办的民生实事有10件，其中有5件是由编办审核、编委同意后通过政府购买服务的方式来实现的。包括城市老旧小区改造、农村厕所改造、南外环道路拓宽、滨惠大道建设、大幅度投入改善中小学办学条件等。当然，在做好“大保障”的同时，滨州市还充分考虑“小服务”的个性需求，对城市管理行政执法局提报的城市“小广告”保洁服务，港航局承担的港口危险化学品装卸、仓储的监督、检查、评估项目，市长质量奖的评审，市民健身广场和“一馆三中心”的运营管理和维护服务等基本公共民生事项均已纳入政府购买服务的范围。

特别是2015年以来，滨州市按照省编办、省财政厅《关于印发政府购买服务范围审核办法的通知》（鲁编办发〔2015〕4号）精神，结合经济社会发展实际，拟定印发《滨州市政府购买服务岗位管理暂行办法》，办法主要规范岗位的审核审批、人员聘用、工资待遇、聘用时限、预算经费以及管理考核等内容。该办法的出台，既有利于市政府购买服务工作的整体推动，又对具体操作环节进行了细化和规范，进一步增强了政府购买服务工作的可操作性。

（三）需要注意的问题

可以说，2016年，滨州市政府购买服务工作迎来了扩面、增量、提质的新变化，政府用市场有形的手解放了自身拘束的无形之手，腾出更多的精力和财力去管理和服务必须由政府买单的工程和事业。当然，在政府购买服务的过程中，既要解决买什么、怎么买等内部问题，也面临着买不到、买不全等外部障碍，如何解决报价低廉与服务最差的尴尬，实现“物有所值”甚至“物超所值”期盼，还需要我们不断思考和细化工作。

一是应以财政预算可执行、不增加政府债务为前提。政府购买服务审核范围丰富、类别广泛，仅凭范围审核需要批复的项目和岗位远远超出了政府预算或是中期财政规划。因此，政府购买服务的成效不在于批复了多少项目、增加了多少岗位，而在于通过编制部门的范围审核、职能界定，合理确定购买项目、岗位的类别和数量，财政部门用可支配财力执行到位，提供急需、高效的公共服务或产品。经初步统计，2015年滨州市市直政府购买服务项目和岗位通过率分别为13%和10%。

二是应促进社会组织、企业的健康、良性发展。社会组织、企业要承担起服务生产者角色的关键，需拥有足够的发育成熟的良好行政生态环境。唯有通过深化改革、转变职能，改善政企关系、政社关系，拓展社会组织、企业发展空间，尤其是放宽对社会组织的严格控制，才能形成数量充足的公共服务生产主体，也才能形成公平竞争的良好发展环境和局面。

三是应尽快建立和完善政府购买服务的市场准入制度。政府公共服务质量和效率不高，主要根源是政府垄断公共服务供给而排斥竞争，政府垄断又根源于集权的行政管理体制。要尽快建立和完善公共服务市场准入制度，开放公共服务市场，让社会组织、企业有机会成为公共服务生产主体，打破公共服务领域政府一家独大的垄断地位，让更多、更丰富、更优质的公共服务惠及社会。

三、完善政府购买服务的初步建议

（一）进一步建立和完善政府购买服务的全程监管和评估机制。完善的评估体系是一项制度良性运转的关键。在实际工作中，政府购买服务范围符合要求、财政拨付到位，那服务是否购买？购买的服务是否与审核的职责对应？是否满足公众需求？这些问题都需要我们在下一步工作实践中，将事前立项、事中操作及事后后续管理、结果考核等逐步纳入和实现。对于那些履约周期长、社会影响面广的项目，例如，基础教育投入、农村土地整理、农田水利设施改造升级等，更要通过有效的事中事后监管、评估、信用评定等方式来保障服务效果。当然，对于这些重大项目更应该简化审核程序，通过规范购买周期、形成年度报告等形式促进民生事业健康发展。同时，把这种监管和评估结果作为以后年度选择承接主体的重要参考依据，实现购买主体与承接主体的良性互动。

（二）要正确处理好向社会购买服务和向市场“卸包袱”的关系。政府购买服务方式的创新是推进政府职能转变、创新公共服务提供机制和方式、提高财政资金使用效益的崭新尝试。除去列入政府购买服务范围的事项外，还存在政府直接提供的履职服务事项和政府提供服务效益明显高于市场提供的服务事项等两大类事项。这些事项就是政府法定职责“必须为”。例如，国家安全、行政处罚、最低生活保障等等。实施主体必须为政府部门，政府部门应当切实全面正确履职，防止推向市场“卸包袱”。

（三）进一步优化公共资源配置，丰富公共产品和服务供给。从范围审核和批复事项上看，目前的政府购买服务事项和岗位较多的集中在教育、文化、卫生、交通等领域，在个性化和多样化上还存在局限性。特别是农村基本养老服务、社区服务、三农知识提升培训和科普教育等购买项目比较少。因此，还需要进一步统筹城乡公共资源，丰富基本公共产品和服务供给，实现基层政府购买服务常态化。

关键词：滨州市 政府购买服务 购买服务类型