基于办学主体多元化的高校债务问题探讨

2010年7月通过的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》第十四章办学体制改革中强调“坚持教育公益性原则，健全政府主导、社会参与、办学主体多元、办学形式多样、充满生机活力的办学体制，形成以政府办学为主体、全社会积极参与、公办教育和民办教育共同发展的格局”。在这一政策的指引下势必会带来高校办学主体多元化的新一轮尝试和改革，高校目前日益严峻的债务问题解决也似乎出现了一个新的转机。

一、高校负债办学形成的原因分析

（一）制度原因产权制度无疑是在所有的制度安排中最根本、最核心的内容，就我国公立高校而言，国家是投资主体，是产权终极所有者，高校管理者受国家委托对学校实施具体经营，高校在法律上虽然已成为了一个事业单位法人主体，有了自主投资、办学、管理等方面的权利，但是高校依然是一个财政主体，是国家预算的一个基层单位，国家财政及财政性资金仍然是高校经费的主要来源。从产权角度来说，高校的最大投资主体是政府，所有权归属国家，高校并没有独立财产，在事实上也不可能独立承担民事责任，高校办学的债权债务最终还是由政府来承担，这必然导致在贷款决策中的非理性化倾向。

（二）解决经济增长及人口超常规增长问题的必然选择 1998年亚洲金融危机之后，我国经济也遇到了增长下滑和通货紧缩的双重压力，为了化解这种不利局面，中央政府实施了以增发国债、增加投资、扩大内需与刺激消费为主要内容的积极财政政策。1998年我国普通高校在校生为341万，招生数为180万，毛入学率仅7.9%；1999年扩招比例高达47%，之后连年递增，到2004年在校生人数猛增至2400万， 2005年高校招生人数已达到530万人，通过扩招高等教育完成了由精英教育到大众化教育的转变，随着在校生人数的激增，高校资源短缺的矛盾也更加突出，首先要解决的是学生住宿、教程硬件设施的满足问题，学校土地面积和校舍必须扩大，我国《教育法》规定：“国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制，逐步增加对教育的投入，保证国家举办的学校教育经费的稳定来源”，公立高校在学校规模扩大的过程中如果资金不足，应当由主办部门而不是高校去举债， 在政府财政投入能力不足、高校学费上涨空间有限的情况下，国家教育行政部门和各省教育主管部门会同发展、财政、物价等相关政府部门和金融机构，鼓励和放任公立普通高校利用银行信贷资金改善办学条件也成为必然的趋势。

（三）政府在回避本应承担的责任 办学规模的扩大，办学条件的改善对资金的需求急剧扩大，而近年来，无论是国家还是地方财政对高校教育经费的投入虽然年年在增加，但是在资金投入上与高校办学规模扩大的经费所需无法匹配，教育投入增长的速度低于国家经济发展的速度，本应由财政解决的资金问题，改由向银行贷款来解决，使得信贷资金财政化了。通过让高校借助银行贷款解决发展中的资金问题，本质上是一种财政投机，结果只不过是推延了财政支付的进程，减少了政府的即时财政支出压力，推卸本应承担的责任，但并不能从根本上否定政府的责任。教育部、财政部于2004年7月13日联合下发了《教育部、财政部关于进一步完善高等学校经济责任制加强银行贷款管理切实防范财务风险的意见》明确规定：“贷款高校作为贷款的主体，必须承担还贷责任。”更是将此意图暴露无遗。

二、高校负债办学的危害性分析

（一）造成高校教育质量下降提高质量是高等教育发展的核心任务，是建设高等教育强国的基本要求。在高等教育需求多样化的今天，高校一直面临着开设更多课程以适应多样化的教育需求的压力，高校的教师也会出自学术兴趣和工作量的考虑而开设新的课程。由于高校负债问题的影响使得高校不得不加强“成本――效益”核算意识，节约成本、降低开支，由于债务支出的还本或付息都是刚性得，高校在制定年度预算时不得不把当年到期的本息开支作为硬性支出，其次人员经费的支出也要保证，在收入有限，财政性资金无法满足支出的需要时，唯一的选择是压缩教学方面的开支，如按教育部的规定教学四项经费应占学费收入的25%，可是这一指标没有一个强制性的执行监管机制，在这种状态下削减预算是必然的。教学支出、课程培训、设备投入、学生实践等必要的教学开支项目就会缩水，在专业建设、教师培训等软实力方面的投入就会大幅减少，极端的情况可能就只剩下“一本教科书”、“一支粉笔”、“一块黑板”培养大学生的尴尬局面，而对于实验设施需要投入巨大资金才能维持运转的理工类专业都会避之不及，更不要讲专业建设的前沿化了，长此以往高校的教学水平和教学质量必然下降。

（二）加剧高校财务风险 自1999年起，高校就面临着因大幅扩招而带来的教育教学资源严重不足的局面，在国家政策的鼓励下，银行与学校双方建立起了积极的银校合作关系，银行为高校改造和校园建设、更新和添置仪器设备提供了大量信贷资金，很大程度上缓解了高校扩招的压力，为我国高等教育实现跨越式发展提供了有力的杠杆。尽管高校贷款有力地推动了我国高等教育大众化进程，但公立普通高校直接向商业银行大规模贷款办学，赤字运作，在我国历史上是一项从未有过的尝试。贷款办学的很多弊端，如盲目借贷、铺张浪费、管理缺位、违规操作、道德风险等问题逐渐浮出水面；高校银行贷款的巨大负担，已经将一些高校拖入濒临破产的边缘。这些问题如果没有得到很好的解决，将很有可能给中国的高等教育带来一场深刻的危机。

（三）不利于学术水平提升高校是国家一个重要的基础科学研究基地，拥有大量的高学历、高职称的研究型人才，必须充分发挥在国家创新体系中的重要作用，鼓励高校教师在知识创新、技术创新、国防科技创新和区域创新中作出贡献，通过重点专业建设与科研院所合作搭建一个平台，可是这些任务如果没有强大的经费作保障，难以实现。另外，高校的学术声誉和质量取决于教师，如果教师们的工资每年得不到一定比例的增长，人才流失的风险就会成为高校管理者必须加以考虑的问题。

三、基于办学主体多元化的高校债务问题探讨

（一）稳步推进高校股份制改革公立高校股份制办学就是用较高效率水平的高等教育办学体制代替较低效率水平的高等教育办学体制，对部分负债严重、无力偿还贷款的学校，可以试行“债（贷）转股”的形式，建立新型的股份制高校，可将公立高校全部或部分资产包括有形资产和无形资产合理地折合成国家股或法人股，再根据学校的发展规划及股份制改造对股本结构的要求，向有条件的社会团体、基金会、企业及个人等适当发行法人股和社会公众股，成立一个以办学为目的的教育股份公司，设立董事会，成立由董事会领导下的校长负责制具体管理高校的运转，政府国资部门及教育主管部门负责高校的办学监督工作。公立高校通过推行教育股份制可以在短期内迅速筹集社会闲散资金，缓解教育投资短缺。把股份制的资本组织形式创造性地运用于公立高校，把股份制的科学的产权制度引入公立高校，明确公立高校产权主体，既能快速解决经费短缺问题，还能够实现调整教育产权结构，提高公立高校的经营效率。

（二）大力鼓励发展民办高等教育 鉴于世界高等教育发展的经验，要想最大限度地满足人民接受高等教育的需要，充分利用民间资本是一个可行且必要的途径，在我国以有限的公共高等教育财政能力承担如今已是世界上最大规模的高等教育，既吃力，也无必要。规划纲要别强调“民办教育是教育事业发展的重要增长点和促进教育改革的重要力量。各级政府要把发展民办教育作为重要工作职责，鼓励出资、捐资办学，促进社会力量以独立举办、共同举办等多种形式兴办教育”。为鼓励、引导社会力量参与办学，政府应给予民办学校土地划拨、税收减免、贴息贷款、纳入城乡规划、减免建设配套费、办学成本补贴、适度放开教育收费权、返还企业投资办学的所得税、开放教师资源、教师劳保待遇的一视同仁等政策；对具备学士、硕士和博士学位授予单位条件的民办学校，按规定程序予以审批；政府委托民办学校承担有关教育和培训任务，拨付相应教育经费等政策进行扶持。

（三）建立教育资本市场 高校的校舍、运动场地、大型仪器设备等支出项目都是投资规模大、建设周期长，一旦建成可供好几代人使用，这些项目通过举债融资不仅是必要的，也是合理的，为了避免个别高校在运作上的合规性问题，可由政府牵头建立教育资本市场。首先，发行教育债券和股票。符合上市条件的股份制高校可以上市，暂不符合条件的可以发行教育债券。其次，建立教育投资基金。教育投资基金的投资方向有：帮助还没有上市的股份制高校上市；帮助相关教育行业发展，如教育用品、教学仪器生产，学校基本建设等；帮助民办、私立学校发展；建立教育银行或教育发展公司。

（四）借助其他资金渠道 土地置换工作是一项复杂而重要的工作，无疑也是一个短期见效的工作，要以我国的法律法规为基础依法进行置换，在土地置换的规划和执行中需要国家出台专门的法律加以保障，使得之一工作能够顺利进行。社会投入是教育投入的重要组成部分，通过完善财政、税收、金融和土地等优惠政策，鼓励和引导社会力量捐资、出资办学，扩大社会资源进入教育途径，多渠道增加教育投入。

参考文献：

［1］杨帆：《我国高等学校贷款风险与对策研究》，《学习导刊》2009年第8期。