推进我国利率市场化改革的政策建议

我国在利率市场化改革方面虽然近几年步伐较大，但还没有形成真正意义上的利率市场化，仍有许多问题需要解决。针对目前利率市场化方面的主要问题，提出了利率市场化改革的目标、任务和配套措施。

一、我国目前在利率市场化方面存在的主要问题

（一）利率市场存在着双轨制

从2011年开始，我国利率市场化出现了重大变化，即信贷市场中利率出现了“双轨”。这不仅体现为银行存贷款利率与民间融资利率之间的双轨，而且还体现为银行存款利率与理财产品收益率之间的双轨。

1、银行存贷款利率与民间融资利率之间的双轨

民间融资利率远高于银行贷款利率已经成为市场化常态。根据最高人民法院《关于人民法院审理借贷案件的若干意见》的有关规定，民间借贷的利率最高不得超过银行同类贷款利率的4倍。按照银行1—3年中长期贷款6.65%的年利率计算，民间借贷的最高年息应为26.6%。然而，在一些地方民间融资中，甚至存在月息高达6分的现象，相当于年化利率高达72%。民间借贷利率超过法定最高值是一种常态。

2、银行存款利率与理财产品收益率之间的双轨

2011年至今，人民币存款基准利率仅为3个月的3.1%到一年的3.5%，而同期银行发行的理财产品收益率多集中在3%—5%（占比53.29%）和5%—8%（占比29.04%）区间。即使因存在失控风险而被监管层所关注，叫停六类理财产品、扩展存款准备金缴存范围、清理银行“资产池”等一系列组合监管措施出台后，仍有59款收益率高达8%的银行理财产品出现。统计发现，银行理财产品的收益率远远高于同期存款收益率，均为其1—2倍。同时，银行理财产品收益率在与银行存款利率分道扬镳的同时，却一步步趋近于具有明显市场化特征的信托产品的收益率，两者并轨迹象明显，开始共享一条收益率曲线。以上表明体制内银行理财产品受市场利率的影响明显，货币市场结构正在出现新的变化，利率市场化正在深化。

（二）没有形成市场化的基准利率

当前我国金融市场上形成了种类繁多的利率，上海银行间同业拆放利率 （Shibor）、国债利率、定期存款利率等都在利率产品定价方面发挥了重要作用，但是到目前为止，受到货币市场交易规模、交易主体数量的限制，央行努力培育的Shibor仍然不能承担利率市场化的基准利率。

（三）商业银行还未作好利率市场化的准备

数据表明，目前我国银行业70%以上的利润来自巨大的存贷款利息差，这使得商业银行资金运作过程市场化程度不高，货币需求利率弹性较弱，利率无法准确反映贷款的价格。利率市场化，也就是放开贷款利率下限和存款利率上限，必然产生银行业之间的竞争，使其利差收入大幅度减少，从而导致银行运营成本增加、收益降低。同时，利率市场化对银行定价能力、利率风险管理能力、创新能力提出了更高的要求。

二、我国利率市场化改革的目标、主要任务和配套措施

（一）利率市场化的目标

1、我国利率市场化改革总体目标

逐步形成由市场供求决定市场基准利率，中央银行运用货币政策工具间接调控市场基准利率，金融机构依据基准利率进行利率市场化定价的利率体系，从而实现既定货币政策下市场在资金配置中的主导作用。

2、我国利率市场化改革的阶段性目标

（1）2013—2015年，逐步提高银行间同业拆借利率在各种金融产品定价中的基准作用；进一步取消贷款利率浮动下限和放宽存款利率浮动利率上限，2013年取消贷款利率下限，2015年实现存款利率在基准利率基础上上浮50%，压缩金融机构存贷差，促进金融机构间的竞争；在债券市场中推进银行资产证券化，形成有效的银行市场长期收益曲线，理顺利率结构和利率期限结构。

（2）2015—2017年，逐步取消存款利率控制，上海银行间同业拆借利率成为基准利率由市场供求关系决定，存贷款利率由金融机构进行市场化定价。

（二）利率市场化的主要任务

1、推进利率市场化改革试点，积累改革经验

利率市场化是一项全面系统的改革，涉及面广，影响范围大，保持可控性是重要前提。可控的试点方式主要有两种，一是按照金融机构的分类开展试点。试点对象可以选取一些内部治理比较好的中小商业银行，对其较快放开存贷款利率。另一种方式是按照存贷款种类来进行试点。较快放开部分影响相对较小的存贷款品种，根据市场反应效果，调整政策选择，这种试点局限于整个银行系统的局部。在试点过程中出现一些超出预想的问题，由于大型银行保持稳定，可以及时进行政策调整，而不会影响整个金融系统的稳定。

2、完善基准利率形成机制

基准利率是央行实现货币政策目标的重要手段之一，是人民银行公布的商业银行存款、贷款、贴现等业务的指导性利率。随着央行《金融业发展和改革“十二五”规划》基本确定了未来Shibor基准利率地位。进一步完善Shibor形成机制，需要做以下几个方面的工作：从合格的金融机构中遴选自我约束较强、信誉较好的金融机构参与日常报价，扩大报价机构覆盖面，提高报价的精确性；推出中长期产品，完善产品的期限结构；提高报价金融机构的自律意识，发挥其在产品定价中的优势，合理依据资金成本、市场风险以及政策预期等因素合理报价；加强行业内部以及与中央银行的沟通交流，从行业发展的角度对利率市场化的宏观经济基础、政策环境和市场条件进行评估，为推进基准利率的有效形成创造条件；政府监管机构加强对报价行为的监管，提高基准利率的公信力和透明度，最终建立基准利率的科学报价和定价机制。

3、完善利率传导机制

完善我国利率传导机制的主要任务是，在不断提高基准利率市场导向作用的基础上，首先要促进货币市场中Shibor与债券市场，债券回购市场等之间的连动，为基准利率发挥基础性引导作用创造更加宽广的条件；其次，以基准利率为定价基准，指导并不断完善已经市场化的利率产品定价机制，指导短期融资券以基准利率为信用融资的定价基准，完善其利率形成机制；指导商业银行以基准利率为基准，完善其同业存款和协议存款利率形成机制；鼓励政策性银行以基准利率为基准完善金融债券利率形成机制。再次要大力发展国债、企业债券等债券市场和股票市场，提高直接融资在融资市场中的比重，加强直接融资与间接融资之间的竞争。大量资金以理财产品等的方式进入直接融资市场，金融脱媒和负债成本明显上升会促使银行业的资产和负债业务结构，乃至利润结构都会发生深刻的改变，最终会形成对地方政府、国有企业为主体的信贷需求大户建立起真正的财务预算硬约束，利率调节对实体经济的影响就具有了坚实的机制基础。最后，创新以基准利率为定价基准的利率衍生产品，如利率掉期、远期利率协议等，都可以基准利率为定价基准开展交易。利率衍生产品可以通过价格发现的机制，有助于形成市场认可的、充分反映市场货币供求关系的市场基准利率。

4、推进存贷款利率市场化改革

随着基准利率在利率体系中的基础性地位不断提高，要以基准利率为定价基准，稳步推进存贷款利率市场化。

（1）首先以基准利率为定价基准，完善贴现利率形成机制，研究由同期同档次基准利率加点生成贴现利率下限的政策方案，逐步建立贴现、再贴现利率动态调整机制。

（2）简化法定基准利率档次，放松贷款利率浮动下限。

（3）推进长期大额存款及大额可转让存单利率市场化，加快大额可转让存单标准化和二级市场建设，放开小额定期存款利率，最后放开短期存款利率。

（三）推进利率市场化的配套措施

1、加强中央银行的指导作用，增强Shibor的告示效应

中央银行要加强社会公众对Shibor的认识，逐步使中央银行利率品种与Shibor挂钩，如央行票据的发行和回购要参照Shibor定价，同时，中央银行要加强公开市场操作的配合。从而扩大Shibor的影响，增强Shibor的权威性。

2、健全和完善货币市场

大力发展货币市场，拓展其深度和广度，积极培育和扩大市场的交易主体，放开规模较大的商业银行一级分行和地市级的二级分行进入货币市场的准入标准，有步骤地向非银行金融机构开放货币市场，使其能够进行短期的融资活动；丰富票据种类，扩充票据数量，增加票据市场的交易工具，形成一个完整的货币市场利率体系，包括继续稳步发展银行承兑汇票，扩大票据承兑、贴现量，拓宽票据承兑、贴现面，对符合条件的中小企业的票据承兑、贴现申请要大力予以扶持；大力推广使用商业承兑汇票；适时推广使用银行本票，将存单、保险单纳入票据范畴，尝试开发无担保票据、公司票据等商业票据，不断创新丰富票据市场信用工具。

3、积极培育企业债券市场

债券市场的快速发展促进了直接融资比重的大幅提升，改善了金融市场体系的不平衡状况。放松企业债券发行限制（如扩大发债主体范围、放宽债券募集资金用途和企业债券的担保形式等）、改善企业债券期限结构、发行市场化等会改善企业融资结构，提高金融对实体经济的参与度，推动企业和银行等微观主体行为的市场化，也改善了货币政策传导，优化中央银行调控方式，起到平滑跨周期经济波动的作用。推进债券市场发展，还需要积极推动产品创新，探索利率期货、利率期权、利率联动债券等风险管理工具，丰富投资者的信用风险管理手段，进一步完善长期限、低信用等级债券的收益率曲线，提高定价的透明度，推动信贷资产证券化，使金融机构可以盘活信贷资产，通过证券市场来引导信贷资产价格达到合理水平。

4、建立存款保险制度

现阶段银行收入来源依然主要依赖利息收入，这意味着利率市场化后，银行将面临较大的挑战和风险。如果不能建立相应的存款保险体系和问题银行退出机制，一些经营不善的商业银行破产倒闭风险加大，并可能由此产生“多米诺骨牌效应”造成整个金融体系的动荡。因此，建立合理的存款保险制度是推进利率市场化、保证金融安全的重要制度保障。

5、改革监管方式

要允许银行涉足更多的中间业务，包括担保、理财、融资、金融衍生工具等，监管方式就必须从传统的合规性监管向合规性、风险性和功能性监管并重转变。改革监管方式，一是要加强三大监管主体之间的协调与合作，包括定期召开监管联席会议，及时交换监管信息，对监管机构采取统一行动之外，还可利用先进的计算机网络技术，将被监管机构的主要业务系统全部纳入统一的监管监测系统联网，实时监测被监管机构的业务发展状况、风险状况及管理水平。在监管手段上，要完善监管主体对金融业进行稽核检查的保障制度、银行内部控制制度，规范信息披露制度，健全市场退出监管制度等。二是加强行业自律监管和社会监管。一方面加强银行、保险、证券三大行业协会之间的合作，通过制定同业合约等实施行业自律监管。另一方面由合法成立的并经中央银行认可的会计师事务所、审计师事务所依法对金融机构报告的真实性、公正性进行审计，以便有关方面对其财务状况、经营绩效和风险程度等做出正确判断，并对其存在的问题进行审计监督。当前尤其要重视国家审计机构对金融机构的审计监督，并协调审计监督与中央银行监管的关系，分工协作并相互配合。

6、完善社会信用体系建设

加快信用立法，建立科学的信用评级体系，建立和完善信用中介机构。一是政府应适当运用公权力，在制度建设尤其是信息披露制度建设、信用制度建设以及宏观经济信息的收集和等方面起重要作用，尽量缓解交易双方在信息拥有上的不平等地位。如在现行征信系统的基础上，不断更新完善信用信息数据库，同时不断提升信息的共享效率。二是加强对信息服务机构的监督，完善借款人信用的社会评价体系。由包括非盈利的公共机构和盈利机构的独立第三方从事企业的资信评定工作，前者主要是政府为社会服务的公益机构，后者主要是以盈利为目的的中介机构，如会计师事务所，资信评估机构等。随着信用评级的完善，将大大改善银行信息不对称的被动局面。同时，信用评级的完善还可以配合Shibor完善报价机制，提高Shibor报价的有效性和影响力，促进Shibor的推广。

7、放宽银行业准入，完善银行治理

利率市场化与放宽市场准入是一枚硬币的两面。如果利率不市场化，却大幅放宽金融机构准入，就会形成金融黑洞，大量社会资本会争先恐后进入金融业；同样，如果利率市场化而准入不放松，银行就有可能利用相对垄断地位导致贷款利率上升。因此，在推进利率市场化的同时，金融机构准入门槛需大幅降低，改变当前银行间市场的国有银行垄断结构，促进金融市场主体多元化发展，加强金融市场微观主体市场化，完善商业银行内部治理机构，真正实现商业银行利率的自主定价。

（本文系国家发展改革委济管所和国家发展改革委体改司合作的专项课题“利率市场化改革研究”的政策建议部分）

（课题组负责人、执笔：张海鱼；成员：彭涛、崔峻岗、张惠、郭海涛、谢智勇）