南海生态安全的法治保障探析

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摘 要：南海生态安全面临着海洋环境灾害、陆源污染、生态恶化、战争及自然灾害等多种威胁；我国海洋环境保护法律体系虽然基本形成，但仍不够完善，立法内容应当充实和调整，效力等级有待提高，行政执法体制有改革之必要，生态安全保障机制亟需创新，南海生态安全保障专门立法属于空白；因此应当完善南海生态安全保障的法律体系，健全海洋生态补偿和损害赔偿制度，建立生态修复制度，完善南海生态灾害应急处理制度，修改生态安全保障的刑事法律，改革南海执法体制。

关键词：南海；生态安全；法律保障

中图分类号：DF468 文献标识码： A 文章编号： 10074074（2012）05010609

海洋生态安全是海洋可持续发展的前提，关系到国家环境资源保护总体目标能否实现，也直接影响着海洋经济及至整个国民经济的发展。南海是我国最大的海域，北临广东、广西、福建和台湾四省，东南、西南及南边毗邻菲律宾、马来西亚、越南、印尼、文莱等东盟国家，面积大约356平方公里，主要由海南省管辖。南海在我国海洋经济战略中具有举足轻重的地位，也是我国通往印度洋、大西洋等海域的主要海上运输通道，因此，必须保证南海的生态安全。但生态安全的保障本质上依赖于完善的法律制度，本文拟对南海生态安全的法律保障问题进行一些肤浅的探讨，以尽绵薄之力。

一、南海生态安全面临的主要威胁

《2010年中国海洋环境状况公报》（以下简称《海洋公报》）指出，我国海洋环境质量总体维持在较好水平，主要海洋功能区环境质量基本满足海域使用要求，赤潮和绿潮灾害有所减轻，但江河污染物入海量增加，溢油等突发环境事故灾害对海洋生态环境的损害严重。近岸局部海域富营养化、海洋环境灾害频发和海岸带生境破坏是影响我国海洋环境质量的突出问题。[1]《2009年南海区海洋环境质量公报》（以下简称《南海公报》）披露：“南海区海域未达到清洁海域水质标准的面积为30 750平方公里，比2008年增加21.3%”；南海区海域近岸水体营养盐污染严重。2005年至2009年，南海未达到清洁海域水质标准的面积从11 200平方公里增加到30 750平方公里，严重污染海域面积则从1 420平方公里增加到5 220平方公里，污染海域面积明显增加，水体中的主要污染物为营养盐。可见，南海生态安全面临着多方面的威胁。

（一）海洋环境灾害

海洋环境灾害主要包括溢油事故、赤潮、绿潮、海水入侵、风暴潮、土壤盐渍化等。《中国海洋发展报告（2011）》（以下简称《海洋报告》）指出，受全球气候变化、环境污染和人类开发活动等多种因素影响，中国近海海洋环境灾害呈逐渐增加趋势。但影响较大的海洋环境灾害主要是溢油事故和赤潮。

油类污染是海洋生态系统面临的主要威胁之一，通常包括油船泄漏、油罐破裂、海上油井井喷或泄漏、炼油厂排放油污、拆船排放油污等，其对海洋环境和生态系统的破坏十分严重，尤其是对海洋水质和海洋生物，甚至数十年内都难以恢复。近40年来，全世界每年因人为因素而流入海洋的石油及石油产品至少有1 000万吨，造成了极为严重的甚至灾难性的后果。[2]南海海域曾经发生多起漏油事故，虽未酿成重大灾害，但也足以让人警醒。如：2004年12月珠江口曾经发生了当时国内最大的溢油污染事故。[3] 据《南海公报》，2009年9月一艘巴拿马籍集装箱货船在珠海高栏岛东南长咀附近海域触礁搁浅，造成燃油泄漏入海。2011年2月三亚海域发生一起邮轮油污染事故，三亚海事局配合随船监督的海南局船舶处工作人员及时采取应急措施，避免了较大范围的海域污染。[4]目前，南海海域可能引发石油污染的隐患较多，主要包括：作为我国海上石油开采的主要地区，海上油井存在井喷或泄漏的危险；作为世界主要航运通道之一，货运船舶甚至油船发生漏油或因海难事故导致大规模油污染的可能性始终没有消失；此外，在沿海各地的拆船作业和炼油厂也都可能排放油污。油类是目前三种主要的海洋污染物之一。

赤潮也是南海时有发生的环境灾害。《南海公报》陈述，2009年南海区共发现赤潮8次，都在广东省近岸海域，累计面积约391.3平方公里，与上年相比，虽然次数相同，但累计面积有了显著扩大，2009年10月至11月在广东珠海市淇澳岛至香炉湾附近海域的赤潮面积一次即达到大约280平方公里。虽然目前南海赤潮造成的经济损失较小，未发现人类中毒、死鱼事件，但是对南海赤潮的危害性切不可小觑，须极早采取措施加以防范。

（二）生态恶化

《南海公报》披露，2009年国家海洋局南海分局与广东、广西以及海南省三省海洋与渔业主管部门对南海区7个生态监控区的10个近岸生态系统进行了监测，其中4个属于亚健康状态，1个处于不健康状态。南海区近岸生态系统的主要生态问题是水质污染以及天然岸线和栖息地减少，珊瑚礁、红树林和海草床生态系统受人类直接干扰破坏、生态灾害及污染物排放的影响，结构和功能退化。《2009年海南省海洋环境状况公报》（以下简称《海南公报）和《2010年上半年海南省海洋环境状况公报》（以下简称《2010海南公报》）也通报了类似情况。

南海海洋生态状况恶化的另一表现就是，区域内的海岛生态环境恶化。据统计，由于人为的炸岛炸礁、填海连礁、填海连岛等严重破坏海岛的行为，致使海岛数量不断减少，与上世纪90年代相比，海南省管辖的岛屿消失了51个，减少了22%。[5]海岛生态系统的破坏也比较严重，生态质量急剧下降。“一些地方随意改变海岛海岸线，破坏了海岛及其周围海域的生态；一些单位任意在海岛上倾倒垃圾和有毒有害废物，把海岛变成了垃圾场；一些地方滥捕、滥采海岛上的珍惜生物资源。”[6]由于海岛生态要素的特殊性，如生物种类少、面积特别小等、周边与海洋为邻，因而海岛生态系统一旦被破坏，不仅危害极大，而且很难恢复；海岛生态的恶化必然祸及海洋。

南海海域的生物面临着外来生物入侵和人类危害等多重威胁。据《南海公报》消息，虫害、外来物种入侵和敌害生物侵害是南海区典型生态系统遭受的主要生态灾害。如：广西北海红树林生态系统受到广州小斑螟和广翅腊蝉的侵害以及互花米草和无瓣海桑的入侵。由于海上船只撞击，水下爆破冲击，渔网缠绕，环境恶化导致患病以及天气恶劣导致幼体与母体分离等原因，中华白海豚的死亡数量创近年来新高，全年发现异常死亡22头。