论再审检察建议的制度化



摘 要：再审检察建议业已成为检察院对民事诉讼生效判决实施法律监督的一种常规方式，其意义体现在矫正了抗诉案件集中于高层级检察院所引发的失衡，使法律监督的结构更趋合理。修订之前的《民事诉讼法》缺乏对再审检察建议的规定，相关立法层次较低，协商性立法以及实践中的协商性法律监督大行其道。法律监督的实效性受到很大影响。2012年《民事诉讼法》的再次修订是再审检察建议实现制度化的良机。立法还应明确规定再审检察建议的启动、制发程序以及再审检察建议的效力等，司法实践中检察机关严格依法监督也是实现再审检察建议制度化的关键因素之一。

关键词：再审检察建议；抗诉；协商性立法；制度化

中图分类号：DF72 文献标识码： A 文章编号： 10074074（2012）05012007



一、再审检察建议的法律地位

（一）民事检察监督方式的实践演绎

对民事审判活动实施法律监督是人民检察院的基本职能之一。在国家的结构中，检察官作为国家法律的守护者，基于“法律的利益”对于审判权在宪法授权的职能范围内享有、行使法律监督权。1（P419）1982年的《民事诉讼法（试行）》对检察监督进行了原则性的规定，但由于具文缺乏，民事检察监督在实践中形同虚设，无法得到有效开展。1991年《民事诉讼法》的正式颁行标志着民事检察监督步入了一个崭新阶段。该法不仅重申了检察监督原则，“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”（第14条），而且还对检察机关以抗诉方式进行的审判监督进行了详细规定。监督形式的法定化使民事审判监督原则摆脱了休眠状态而真正进入实务操作。并且，在司法实践中逐渐形成的法律监督方式要比《民事诉讼法》的规定丰富得多。检察监督发展至今，检察院对涉及司法工作人员徇私枉法等渎职行为的案件往往可以通过调查核实违法事实、提出纠正违法通知书、建议更换办案人等多种方式进行，而对已经发生法律效力的判决实施法律监督的方式除抗诉以外还包括了提出再审检察建议。

以抗诉实施检察监督的特点是“以上抗下”，这就意味着只有市级以上人民检察院才有权采用这种方式。再加上部分民事案件由中级以上人民法院进行一审的级别管辖制度以及两审终审的审级制度的影响，抗诉案件必然呈现向省级人民检察院甚至是最高人民检察院汇集的趋势。对于《民事诉讼法》关于抗诉制度的这种设计，需要用辩证的眼光加以看待。一方面，将抗诉权的拥有限定为较高层级的检察院是合理和适当的。这是因为，启动再审程序实际上颠覆了生效判决的既判力，不得不慎重为之。构建审判监督制度，既要及时依法纠错，又要注重维护法律秩序和生活秩序的稳定性，维护法的安定性。2由市级以上检察院行使抗诉权既能够凸显有错必纠的法律监督的基本精神，又契合检察权行使的慎重、谦抑的内在要求，避免再审程序轻易地频繁启动。另一方面，对抗诉制度基于慎重考虑而设计的监督权上移的做法所带来的负面影响也不能视而不见。抗诉制度将基层检察院排除在外，市级检察机关也只能承担少量的案件，级别越高的检察院越不堪重荷，抗诉案件分布呈现出倒三角结构。如果没有配套制度对这种结构进行矫正，法律监督的资源配置就呈现失衡的状态，极不合理，法律监督的实效性也将受到很大影响。而再审检察建议的采用则可以使部分案件回流至较低层级的人民检察院，一定程度矫正了抗诉制度引发的法律监督结构失衡的现象。高级别的检察院更多采用抗诉方式，强制启动再审程序，而低级别的检察院更多或只能采取再审检察建议或提请上级检察院抗诉的方式，还需经过同级法院或者上级检察院二次审查才能决定是否启动再审程序。如此安排使低级别的检察院能够参与民事诉讼法律监督，在充实法律监督力量的同时，又体现了检察监督的慎重以及再审程序启动的慎重，对维系司法权威大有好处。

再审检察建议在民事诉讼法律监督中的引入使检察建议的功能得到扩展。检察机关最初将检察建议引入法律监督和参与社会治安综合治理活动之时，其主要功用在于建议有关单位完善制度，加强内部制约、监督，正确实施法律法规，完善社会管理、服务，预防和减少违法犯罪。有学者对检察建议给出了如下定义，“检察建议是检察机关在履行检察职能的过程中，针对妨碍检察目的之实现的违法或者不当行为、诉讼活动以及可能再次引发违法犯罪的隐患问题，以书面形式，向特定的被建议对象提出纠正、处理或者改进工作意见的检察行为。”3在最高人民检察院的有关司法解释及地方性立法中，检察建议逐渐被规定为检察机关实施法律监督的一种方式。1991年现行《民事诉讼法》颁行之后，“再审检察建议”逐渐成为民事行政再审抗诉的一种替代方式，检察建议的功能也从预防减少违法犯罪扩展至纠正生效判决中的错误。

2001年，再审检察建议制度在全国民行检察系统推广。当年，检察机关提出再审检察建议2 924件。4此后几年再审检察建议的数量连续增加。与抗诉具有强制法院启动再审程序的效力不同的是，再审检察建议如果被人民法院采纳，最终是以人民法院自行启动再审程序的形式出现。有学者如此描述法院愿意采纳再审检察建议的原因：“自行主动纠错”比“在监督下被动纠错”更能保全法院的“面子”，“知错就改”容易博得外在谅解，“被迫改错”容易招致外在愤慨，法院可以把接受再审检察建议而纠正生效裁判的错误当成“政绩”加以宣扬。5与抗诉通过外力强制启动再审程序相比，人民法院往往更愿意接受检察建议自行启动再审。换言之，不具有强制性的再审检察建议如果制度设计合理，也有可能产生较高的实效性。

（二）双重视角下再审检察建议之地位审视

民事检察监督中再审检察建议的地位可以从两个角度加以认识。从与抗诉的关系来看，再审检察建议与抗诉相互补充，在司法实践中已经成为与抗诉并行的人民检察院针对确有错误的民事生效判决实施法律监督的主要方式。这种判断可以从2007年、2008年、2009年《最高人民检察院工作报告》中得到验证。近几年，提出再审检察建议案件的数量稳定在抗诉案件的50%左右。2006年，全国检察机关针对人民法院生效裁判的申诉，提出民事、行政抗诉12 669件，提出再审检察建议5 949件；2007年，全国检察机关对认为确有错误的民事、行政裁判提出抗诉63 662件、再审检察建议24 782件；2008年，全国检察机关对认为确有错误的民事、行政判决和裁定提出抗诉11 459件、再审检察建议5 222件。再审检察建议的这种地位与其拥有不同于抗诉的特点是密不可分的：其一，抗诉是上级检察院对下级法院发生法律效力的裁判（除最高检抗最高法之外）实施的法律监督，而再审检察建议则是检察院对同级人民法院的生效裁判实施监督。由于抗诉多集中在级别较高的检察院，而以再审检察建议的方式启动再审则可以将案件进行适度分流。其二，抗诉将直接启动再审程序，而再审检察建议需要人民法院的审查判断以决定是否启动再审程序。抗诉归属于“刚性监督”的范畴，而再审检察建议则可以被称为是一种“柔性监督”，刚柔并济才能使法律监督达至最佳效果。