农地抵押再探索

成都市区向西25公里，崇州市，此地因土肥粮丰素有“天府粮仓”之称。

隆兴镇黎坝村位于崇州南部，农田均由自流灌溉。在通往黎坝村的路上，能看到一座座育苗大棚，这些大棚由该村的杨柳农民专业合作社（下称杨柳合作社）所有。“我们今年要扩大经济作物种植规模，所需资金已通过贷款解决了。” 杨柳合作社理事长陈永建对《财经》记者表示。

陈永建所说的贷款是合作社通过土地承包经营权抵押获得的。2010年12月1日，该合作社以101.27亩土地五年的承包经营权作为抵押，从成都农商银行崇州支行获得16万元的授信额度贷款，贷款利息比商业贷款低30％。

2010年底，成都开始试行农村土地承包经营权抵押贷款，崇洲市即为试点之一。

随着农地流转规模的扩大，农村的金融需求更加旺盛。但对农民来说，手中虽握有“长久”不变的农村土地承包经营权，却难靠其获得信贷支持。

首先是现行法律不允许此类用益物权用于抵押贷款。《担保法》《土地管理法》《农地承包法》都明确规定，“农地承包经营权不能抵押”。2007年10月1日生效的《物权法》也未能做出突破。其次，决策层和学界普遍担心，承包经营权抵押后，农民面临“失地”等一系列风险。

但在金融创新和城乡统筹的背景下，多个省份自2008年开始就已进行种种尝试。

2010年7月，央行、银监会、证监会、保监会在总结试点经验后，决定“探索开展农村土地承包经营权和宅基地使用权抵押贷款业务”。

从全国已有试点看，各地虽依本地实际制定了一系列市场化运作流程和机制，但信贷风险最终仍由政府通过财政专项资金 “兜底”。成都试验也是如此。

与其他地区仅在局部试验的做法不同，成都此次酝酿着先期试点后，即在全域推行。

试水耕地抵押

2010年12月1日获得授信一周后，银行即将首期6万元贷款打到了杨柳合作社专用账户上。

按照双方约定，合作社所获两年期贷款6万元，将全部用于种植经济作物羊肚菌，规模为10亩。据合作社理事长陈永建估算，按现有行情，每亩羊肚菌可卖出0.9万－1.2万元，亩均纯收入在5000元以上。“单凭这笔收入，连本带息两年还清没啥问题。”

这是成都首宗农村土地承包经营权抵押贷款，其得以贷款成功，与成都市、崇州市政府的推动密不可分。

2010年9月11日，崇州市农村发展局（下称农发局）局长陈鑫主动联系陈永建，将农地承包经营权可用于抵押的新政策告知陈。

此四个月前的2010年5月，黎坝村15组的30户农户以101.27亩土地承包经营权入股，组建杨柳合作社。合作社采取“利益共享，风险共担”机制，对土地实行规模经营。农户们约定，在大春种植富硒水稻，小春则种蔬菜、食用菌等经济作物，合作社的年经营纯收入的90％按股分红，剩余10％留作公积金、风险金和工作经费。

2010年9月17日，合作社召开成员大会，经过讨论，全体成员同意次年小春种植经济效益好的羊肚菌，先期规模为10亩。但经估算后发现，前期投入资金缺口至少5万余元，当场有成员提出通过增资的方式筹资，但遭到监事会否决，理由是“合作社目前分红不多，让成员再出钱不合适”。

陈永建即将农地承包经营权可抵押贷款的消息告知合作社成员。众人讨论后认为，既然有政府的支持，运作风险应该不大。当日即达成一致，决定贷款。

此后，陈永建代表合作社与崇州农发局多次磋商后，拟将101.27亩土地五年经营权作为抵押，申请贷款。

10月18日，杨柳合作社再次召开成员大会，全体成员通过签字、摁手印的方式，对抵押事项予以认可。当日，合作社向崇州农发局提出办理合作社土地经营权证申请。10月30日，崇州农发局向其颁发了《农村土地经营权证》。随后，合作社即凭权证向成都农商银行崇州支行提出抵押贷款申请。该银行为崇州市指定的农地承包经营权抵押贷款受理单位。

11月23日，合作社和银行共同向崇州农发局提交抵押贷款备案登记申请。12月1日，农发局经审核进行登记，并颁发《农村土地经营权抵押登记证》。当日，杨柳合作社与银行正式签约。

2010年最后一个月，成都市共实现了四笔土地承包经营权抵押贷款，贷款对象各不相同。

12月16日，崇州市桤泉镇群安村村民向莉君以6.84亩土地11年承包经营权作抵押，获得5万元贷款，按照合同约定，这笔贷款只能用作“农家乐”经营使用。27日，青白江区城厢镇十五里村村民芮兴佳用自家两块承包地抵押，获得8万元贷款用于扩大养殖规模。

另一笔贷款则由崇州市万丰农业开发有限公司获得，这家公司花费525万元租下崇州市大划镇白果村150亩土地，租期40年，用于发展花卉苗木生产。12月10日，该公司以150亩土地39年的经营权作为抵押，获得贷款授信300万元，用于扩大特色农业和休闲观光项目。

政策探源

成都的此次农地抵押试验肇始于实行多年的农村产权制度改革。

2007年，成都获批“统筹城乡综合配套改革试验区”，其试验内容即包括“农村金融制度改革”。2008年汶川地震之后的农房灾后重建，促使此项改革进程加快。

在汶川地震中，成都市共有67万户房屋毁损，其中14.6万户农房需重建，33.4万户农房需维修加固。

2008年，经国务院允许，地震灾区在重建中获得“拓宽农村贷款抵押担保范围”的特殊政策。为解决重建资金缺口，成都市政府注资10亿元，成立市、县两级政策性农村产权融资担保公司，为受灾农户利用宅基地、房屋产权融资提供担保。按照成都市政策，农户将宅基地使用权，以及未来重建的房屋抵押给担保公司，就可向金融机构申请最高6万元、最长期限八年的贷款，并享受贴息。如发生贷款违约，市、县两级财政承担银行损失中的八成。

在灾后重建的特殊背景下，“农村宅基地不得用于抵押”的法律规定在成都被突破。截至2010年底，各金融机构为成都2.3万户农户发放贷款11.37亿元。

成都农商银行副行长周兴云表示，在上述业务交往中，他们发现农民逾期不还款的比例极低，“这增强了银行和农民打交道的信心。”

此次突破为成都以后在农村金融领域改革积累了经验。2009年底，成都公布了“成办发［2009］59号”文件（下称59号文）。文件涉及“三权”――土地承包经营权、集体建设用地使用权和农村房屋产权抵押。59号文的意义在于，进一步扩大了在农村的法律担保范围。

作为试验区的成都市通过制度设计，在国内首次就农村产权抵押贷款主体、贷款申请、债权实现等做出明确规定。在前两个方面，农村产权和其他产权的抵押贷款办理的差别已大为缩小。

而在债权实现方面，59号文规定，债务人无法偿还的，抵押权人可将抵押品流转所得价款受偿，也可由农村房屋所在集体经济组织，或由农村产权抵押融资风险基金收购。前者需要抵押双方协商，后者则不需银行处置抵押物，最终由政府性风险基金负责“兜底”。

59号文的同时，成都市农村产权抵押融资工作领导小组成立。关于价值评估、风险处理等配套细则陆续出台。但据了解，此后的一年多时间里，59号文并未真正得到实施，大部分商业银行观望，本地银行也颇为谨慎，即使有涉农贷款，也大多通过政策性农村产权融资担保公司间接放贷。

一位不愿具名的成都市金融机构负责人表示，政策不明朗的情况下，银行对风险难以评估，自然不愿做这样的抵押业务。

在成都市农委副主任王蓉看来，完成农地确权，才能为农村资源的便捷流转提权保障。他认为，2010年9月成都基本完成农村产改确权，这时才具备了承包经营权抵押试点条件。

此外，近两年成都市、县两级农村产权交易平台的建立、运行，使得农地在更大范围内流转成为可能。贷款方逾期不还款，银行可以把余下的土地承包经营权流转出去，而无需亲自去“种地”。

确权基本完成后，成都确定青白江区、崇州市、金堂县、双流县为土地承包经营权抵押贷款试点，并为全市推广探路。成都市农委、统筹委、金融办负责试点的执行。

2010年12月10日，成都市下发“成都市农村土地承包经营权抵押贷款工作方案”（下称工作方案）。工作方案明确，2010年12月至2011年2月底为试点阶段，2011年3月起进入全市推进阶段。

在工作方案中，抵押物价值评估和风险防范机制两个关键环节得到确立。在试点阶段，农村土地承包经营权抵押融资设定基准价格，由各区（市）、县政府负责制定并在本区域内试行。就金融机构担心的贷款损失，工作方案规定了政府“兜底”办法。具体就是，市、区（市）县出资建立农村产权抵押融资风险基金，该基金对到期不能偿还债务者的土地承包经营权进行收购。

成都农商银行副行长周兴云认为，在市一级制定的确权办证、农地流转、风险补偿等配套机制的设置，为银行开展此类业务提供了基础。

政府 “控制阀”

在实际操作中，土地承包经营权作为抵押物，其价值往往难以衡量。耕地上作物的价值也因气候、病虫害、市场供需等因素波动剧烈。

成都市农委副主任王蓉表示，由于区位优势、地力水平差异较大，市一级难以统筹兼顾，只能以区（市）县各自制定抵押评估基准价。

作为试点地区之一的崇州推出了“农用地分类定级标准和评估基准价”。农用地分为水田、旱田、园林、荒地四类，每类再细分若干级别。

以水田为例，按地力、交通、排灌不同分为三级，最高一级为每亩每年1000斤大米或1700元以上，二级为每亩每年800斤大米或1300元以上，最低一级为每亩每年600斤大米或1000元以上。土地承包经营权收益，经由土地面积、基准价格、年限综合计算得出。

以杨柳合作社为例，其所在隆兴镇农用地为水田一级，产量为每亩1000斤大米。依当地生产大米的中等价折现为每斤1.5元，101.27亩农地两年收益为30.381万元。按照崇州市最高额抵押比例不得超过总价值70％的规定，贷款金额最高不超过20.8万元。最终，合作社和银行协商最终贷款授信额度为16万元。

合作社理事长陈永建表示，按照行情，该合作社种植的富硒水稻略高于中等折现价。“但在和银行协商后，还是定在每斤1.5元。”

崇州市委副秘书长、统筹委主任杨林对《财经》记者表示，目前的抵押价值是由合作社和银行双方参考基准价约定的，并没有通过第三方评估。他表示，待评估公司建立后，也可参考基准价对土地承包经营权评估。

土地承包经营权抵押贷款的关键问题在于，发生不良贷款后，如何将抵押物变现，偿还银行贷款。

从成都目前的试点看，土地承包经营权抵押的年限从5年到39年不等，但借款合同的期限皆为2年。之所以如此设计，是为防止农民到期不能还款，银行可与农户协商将剩余的经营权重新转租，以减少银行损失。

成都做出的另一个安排是，一旦出现违约，土地承包经营权也可由成都市设立的农村产权抵押融资风险基金按基准价格收购。

2009年底，成都市设立旨在补偿农村产权抵押融资中金融机构实际损失的“风险基金”。

基金由市和区（市）县两级政府财政按一定比例出资，是收储农村抵押资产的专项资金。当年的规模为成都市级3000万元，区（市）县不低于400万元。此后，两级政府根据基金使用情况和新增贷款余额按比例补充，年末结余滚存至下年度使用。

风险基金分别在政策性担保公司或指定机构设立专户实行管理，封闭运行。当借款人（抵押人）履行期届满三个月后，抵押权人（贷款人）仍未受清偿时，经双方协商可共同向当地政策性担保公司或指定机构提出收购抵押资产的申请，经审核后可按基准价收购抵押资产。抵押双方的债务关系就此解除。

此后，原抵押人将抵押资产过户给政策性担保公司或指定机构，收购款用于清偿债务。收购的资产在成都市、县两级农村产权交易平台挂牌交易。如原抵押物处置后出现损失，则由风险基金承担80％，贷款银行承担20％。

成都小额信贷协会会长孙献军认为，上述做法很大程度上消除了银行顾虑。

四川大学经济发展研究院执行院长于建玮认为，贷款对农民和金融机构都有风险，政府作为“控制阀”可以部分解决借贷双方的后顾之忧。他认为，在试点成功后，政府可以尝试逐步退出，将风险完全交由作为市场交易主体的农户和银行控制。

“金融下乡”未竟路

历经多年改革，农村金融市场为农民提供的选择有所增加。2007年以来，农村信用社在加快改革的同时，村镇银行、农民资金互助组织、小额贷款公司等新型农村金融机构在全国迅速建立。即使如此，供需仍远未达到均衡。

2011年1月，农业银行（601288.SH/01288.HK）副行长朱洪波在一次会议中透露，从全国范围看，全部贷款中涉农贷款只占约22％，仍有40％的农户、50％的农业企业虽有金融需求，但得不到满足。

各方的共识是，现有农村金融产品和服务方式急需创新，进而建立可复制、易推广的涉农金融运作模式。

中央财经大学教授史建平认为，农村贷款难、融资渠道少是因为有价值的可抵押物不足。农业部政策法规司司长张红宇也持此观点。2010年12月17日，他在《财经》年会上表示，除了对信贷、金融部门给予政策性补贴，丰富农村抵押品是一个解决办法。

2009年3月18日，央行和银监会发文，首次明确 “有条件的地方可以探索开办土地经营权抵押贷款”。此后，试点在全国逐步推开。2010年7月，央行、银监会、证监会、保监会在总结试点经验后，决定“探索开展农村土地承包经营权和宅基地使用权抵押贷款业务”。

面对不可知的风险，各地政府探索颇为谨慎。从成都目前有限几个试点看，土地承包经营权抵押的年限远高于借款合同的期限，银行风险降低的同时，农户或者合作社的贷款规模就缩小了。

在记者采访中，有农民表示，通过土地承包经营权抵押，还不如通过现有的小额贷款获得的贷款多。该项业务分为农户小额信用贷款和农户联保贷款，每户通常最高授信额度为5万元。照此计算，杨柳合作社16万元的授信额度，只相当于不到四户的最高小额贷款。

成都一位金融业人士表示，虽然小额贷款不需抵押和质押，申请程序也较为简单，但农民很少将其用于农业再生产，“原因是种地的收益低。”该人士表示，以往种植大户、合作社、农业公司经营的土地较多，却无法凭借土地获得贷款。“土地承包经营权抵押贷款,主要解决这些人和经济组织的融资需求。”

此外，在金融机构风险下降的另一面，农民手中的土地承包经营权可能被低估。

按照目前成都市政策，评估基准价格目前依照水稻、小麦等传统作物的产出计算。而与之相对应的实际情况是，种植传统作物的农户、合作社对资金需求往往不大，而种植经济作物的农户、合作社即使可以和银行协商估价，也只能参考基准价格而定。成都一位金融业人士认为，土地承包经营权的价值被低估后，其融资功能就极为有限。

此外，目前多个省份的试点，都是由政府指定的本地银行，全国性的商业银行出于自身效益考虑，并无太大积极性。

而从成都已有试点看，虽依本地实际制定了一系列市场化运作的流程和机制，但最终的信贷风险仍由政府通过财政专项资金 “兜底”。

“政府‘兜底’的做法，只是事后的风险规避，解决不了银行入场积极性的问题。”成都市社科院副院长陈家泽认为，此次金融创新如要可持续、可复制，政府的风险保障机制应让位于激励机制。他认为，政府用财政补贴等一列优惠政策加以引导，金融机构“下乡”才有动力。

四川省社科院副院长郭晓鸣则认为，由于农村金融产品收益率偏低，短时间内政府还没办法完全抽身。而真正的市场化，需要在全国层面的财政、金融政策做出调整。“上述政策的配套改革，成都自身是没法做到的。”