深化群管体制改革,发挥农民用水户协会的主导作用

群管水利工程管理是灌区管理的重要组成部分，群管灌溉管理也是灌区管理的一项基础性工作。随着农民经济体制改革和税费改革的不断深入，农民节水、节费、节本增效的需求以及水资源日趋紧缺的形势、解决当前农村水利建设和管理中出现的责任主体不明、工程老化年久失修、水费收缴困难、用水秩序混乱等问题迫在眉睫。乌拉特前旗群管体制改革工作从1999年开始，大力推行用水户参与灌溉管理改革，取得了一定成效。该旗首先建立职责明确、责权统一、运转协调、监督有效的协会管理体制，坚持“大家用水大家管，管好用水为大家”管理理念，使农民用水户协会逐步成为灌区群管水利工程管理、维护、收费的主体，成为联系水管单位与灌户的纽带和水管单位的用水缴费责任主体。其次，协会在运行管理过程中，自我协调处理各种矛盾，自我完善各项规章制度，农民用水户协会稳定发展、高效运行，使协会在组织建设、运行管理上逐步步入健康、良性发展的轨道上来，促进了农业产业化发展的加快和建设节水型灌区。

1. 农民用水户协会组织现状和取得的成效

1.1 基本情况

乌拉特前旗在充分尊重多数农民意愿的基础上，在撤乡并镇、村组换届后，结合当地灌排水的特点，考虑水文边界整合成立用水协会38个，共辖灌溉面积117.91万亩，总人口14.81万人。协会是以渠系确定管理区域，制定了章程以及供水管理、工程维护、水费收缴、财务管理等规章制度和办法，并经过多年的实践运行，规章制度和管理办法更加完善。全旗44个协会于2006年登记注册取得法人资格。

乌拉特前旗农民用水户协会坚持“民办、民管、民受益”的原则，加强组织机构和内部制度建设，使协会运作民主、公开、有效和规范。在运行过程中建立健全了监督机制，涉水事务、财务状况，执委会人员聘用等都公开透明，接受用水户、当地政府和水利部门的监督，协会财务独立，定期向用水户公开水费标准，用水量、水费收支情况。协会在加强自身建设的同时，积极参加水行政主管部门和灌区管理单位组织的政策、技术及业务知识培训，提高了业务技能和综合素质。

1.2 取得的成效

一是在灌溉管理方面，协会在改变管理模式后，自己用水自己管理，成立了包浇组，实行“一把锹”浇地，极大地增强了管理支斗渠用水的能力，理顺了管理体制，落实了管理责任，自我调节各种用水矛盾，灌溉秩序明显好转，既缩短了灌水周期、节省了劳力，又实现了作物适时灌溉，降低灌溉成本，提高了水利用率。协会在2001年运行初期，亩均水费为16.4元，较1999年亩均节约水费7.03元，亩均节约水量140立方米。在协会运行管理进一步完善阶段，2005－2008年，4年亩均水费为13.87元，较2001年亩均节约水费2.53元，年灌水期缩短10－15天，促进了农民增产增收。

二是在收费管理方面，灌区推行亩次计费，打破了多浇少浇一个样的“大锅饭”计费制度。协会直接和农户结算，减轻了水管单位、乡镇村组等协调供水收费的压力，农户对于收费面积、用水量、水价和应缴水费清清楚楚，有效地消除了乡村借水费搭车现象，杜绝农民不合理负担，水费计收率达到100%，调动了农民节水的积极性，提高了灌区用水效率和效益，加快了农村水利事业发展。

三是在工程维护方面，协会和群管组织有了稳定的经济来源，群管工程维护和安全运行得到了保障。工程维护开支严格按照章程和财务管理办法执行，有效地推进了“降本、减负”工作的开展。协会本着自己的事情自己做，采取“一事一议”，组织群众投工投劳或筹资进行灌区末级渠系清淤和建筑物更新维修，从而使灌户民主参与灌溉管理的主动性和积极性明显增强，从思想意识上增强了灌户主人翁的责任感和民主管理的自觉性，实现了农村社会的稳定和谐，有效地了改善农业生产的灌排水基础设施条件，奠定了农村丰产丰收、生活富裕的物质基础。

四是政府引导，硬件支持。水务局积极参与用水户协会的管理，做好延伸服务。由于自身原因，农民用水户协会在工程管理、渠道运行维护以及科学灌溉和内部管理方面缺乏必需的技术力量，水务局做为主管部门，利用自身优势，向协会提供必要的技术指导和服务，加大对用水者协会的整合和加强对协会管理人员的培训，年培训达450人（次），协会受训人员达100%。

2. 存在的问题

农村土地家庭承包经营后集体管水组织主体“缺位”，斗渠以下田间工程有人用，没人管，工程老化年久失修，水费收缴困难，用水秩序混乱，浪费水严重。随着国家对农田水利基本建设投入制度的改革，取消两工后，农田水利基本建设的环境和条件发生了很大的变化，投入总体呈下滑趋势，已成为制约农村田间生产能力的突出矛盾和问题。群管工程出现的问题单靠“一事一议”解决很难奏效，灌区内农民没有足够的经济能力进行工程改造，同时群管经费短缺，群管工程没有经费保证，工程维修难以为继，输水效率低，灌溉效益低。以前我旗农民用水户协会的管理运行经费和工程维护费用主要靠水管部门反哺的4.5%水费征收业务费和通过“民主议事”筹资筹劳方法来维持。

近年来，群管组织建设取得了一定成绩，在用管水和工程管理方面发挥了明显作用，节水、节费、农民增收，群众参与灌溉管理的积极性和节水意识明显增强，但也存在着能力建设薄弱、运转经费严重短缺、末级渠系工程状况逐年愈下等问题，影响着群管组织作用的充分发挥。能力建设方面：办公场所和村委会混合在一起，办公设备老化，量水设施落后，专业量水人员不足，业务技能培训缺乏连续性，宣传、组织培训有所欠缺；经费方面：协会管理人员工资待遇无法保障，个别群管人员不够稳定；末级渠系状况方面：虽然我旗黄灌区骨架工程都已配套，但多数建于上世纪50-70年代，工程破损严重，田间工程条件差，工程配套和改造需要投入较大资金。

3. 加强农民用水户协会建设的措施

要实现协会的标准化建设，通过完善协会的硬件和软件建设，使协会具备有固定的办公场所，有合法的法人地位，有完善的规章制度，有一定的经费保障，有现代化的管理设施。通过建章立制，完善制度，建立起规范高效的协会组织建设程序和运行管理机制；落实协会运转经费和农田水利工程维修养护经费，建立起长效合理的经费筹集保障机制；转变传统管理方式，建立起计划用水、科学配水、总量控制、共测互监的供水收费机制；制定考核评价标准，建立起以用水户为主体的用水质量管理和考核评价机制，使群管组织真正成为河套灌区农村基层管水用水的主导力量。

3.1 搞好试点，探索创新

为探索成功典型经验，稳步推进灌区协会建设，我们选择了领导重视、群众积极性高、灌区条件较好的农民用水协会作为试点来抓。经过这些协会的试点建设，全面推行“亩次计费”和农业用水“终端水价”制度，使灌区水费从大锅水到分灶饭，使用水户真正得到实惠，同时提高了灌溉效率，促进了节约用水，起到了以点带面的示范带动作用。为了使农民用水户协会得到长足发展，每年在全旗范围内组织1――2次现场交流大会，目的旨在共同探索促进协会良性发展道路，妥善解决农民用水户协会与现存的支斗渠承包经营体制衔接，农民用水户协会、乡村、市县水管部门及渠道管理单位四方利益兼顾等一系列新情况和新问题，积累了一些经验和教训，初步显示了农民用水户协会的作用。

3.2 依法组建，全面推开

农民用水户协会试点的成功，使灌区农民看到了协会给他们带来的好处，在灌区各级政府的行政推动和水管单位的全力配合下，按照成功组建模式和取得的试点经验，广泛宣传发动，遵照边组建、边规范的原则，按照程序依法组建了用水户协会。为推动改革顺利开展，营造良好的舆论氛围，乌拉特前旗进行了形式多样、内容丰富的改革宣传教育培训活动，把宣传教育贯穿于协会建设的全过程。通过印制发放各类宣传材料，有力地促进了农村水管体制改革顺利开展。通过对乡镇村干部、农民用水户协会管理人员进行了政策和协会运行管理等方面的业务培训，确保了灌区管理体制改革政策的正确贯彻实施。

3.3 转变职能，延伸服务

水管单位按照改革要求，转变管水思路，调整内部职能，实行以干渠管理为主，向支渠以下延伸服务，指导协会做好支渠以下的用水管理工作。各水管单位强化水量调度管理，优化配水制度，使协会制定的内部轮灌计划得以实施，让农民用上适时水，对协会工作给予最大支持。同时，水管单位抽调工作能力强，政策水平高的人员延伸服务，参与各级协会管理。延伸服务人员主要职责是向协会通报干渠水情，及时了解协会用水需求和灌溉进展情况，帮助协会制定与干渠供水计划相协调的支斗渠用水计划，指导协会分摊水量水费等具体工作，对提高协会管理水平，建立协会、乡村、水管单位三方协商机制，推进农村供用水管理“一体化”建设发挥了重要作用。

3.4 逐步规范，良性运行

为保证改革各项政策方针的正确执行，乌拉特前旗有关部门会同灌域管理部门多次深入灌区对协会建设进行督察调研，总结经验，发现问题，完善政策。2006年，河套灌区结合贯彻落实水利部、国家发改委、民政部《关于加强农民用水户协会建设的意见》精神，水利厅联合自治区发改委、民政厅制定下发了《关于贯彻落实水利部发改委民政部〈关于加强农民用水户协会建设的意见〉的通知》，对加强农民用水户协会建设，进一步完善农业供水管理体制和运行机制，规范“终端水价”制度又做了进一步安排部署。根据灌区农民用水户协会发展状况，提出以“巩固、完善、规范、强化”为主线开展工作的指导方针，进一步巩固和扩大协会建设的成果。乌拉特前旗按照河灌总局的总体安排，对农民用水户协会工作进行了一次全面的检查验收。 2009年，考虑水文边界对协会进行重新整合并全部在民政部门登记注册；对协会章程、规章制度、收费标准、服务承诺等内容全部公示上墙，方便群众办事和监督，进一步增强了协会的群众基础，提高了协会的组织化程度，使协会管理水平有了进一步的提高。