国内外公共项目治理研究现状及趋势展望

摘要：从公共项目治理研究的兴起及其发展脉络、公共项目治理研究范式的核心内容以及公共项目治理的优化三个方面梳理了国内外的相关研究成果。在此基础上，提出未来公共项目治理领域研究的重点或前沿是公共项目关系治理机制和公共项目治理绩效评价研究，以及向项目生态学领域的治理研究拓展。

关键词：公共项目治理；契约组织；治理结构；治理机制

中图分类号：F062.4 文献标识码：A 文章编号：1001-8409（2012）12-0022-04

Research on Status and Development of Public Project Governance

YAN Ling1，DENG Jiao-jiao2

（1.School of Management，Tianjin University of Technology，Tianjin 300384；2.School of Economics and Management，Tianjin University，Tianjin 300191）

Abstract：This paper hackles the relevant research results at home and abroad from three aspects： the rise and development of public project governance、the basic categories of public project governance theory and the optimizing of public project governance. Based on these， it proposes that relationship between governance mechanism of public project contracts and relationship governance， performance evaluation of public project governance and consideration of environment； ecological factors and so on are the focus or frontier of public project governance areas in the future.

Key words：public project governance；contractual organization；governance structure；governance mechanism

1 引言

当前，项目管理理论已成为一门成熟的科学，基于此，项目管理绩效的改善在项目管理技术层面取得了一系列的成果，但仍有大批公共项目在管理实践中无法完全实现项目管理理论的预期效果。随着项目管理理论的进一步发展，项目治理理论应运而生，解决了项目管理理论所不能及的制度层面的问题。因此，在过去的十年里人们对项目治理的兴趣愈发浓厚[1]。尽管对项目治理的内涵尚未达成一致，但其主旨符合联合国全球治理委员会从微观组织层面对治理的基本界定，即从制度层面解决项目中存在的问题。

改善公共项目的管理绩效是世界各国普遍感到困扰的问题。近年来以PPP为代表的公私合作模式在公共项目中的兴起，使得对其项目管理活动的制度保障、制度安排进行研究的重要性更加凸显，公共项目治理发展为项目治理理论的重要分支。

2 公共项目治理研究的兴起及其发展脉络

2.1 项目管理研究范式的演替

从20世纪90年代开始，现代项目管理进入了理论分化阶段。所谓分化是指现代项目管理理论的研究进入了多种范式并行、共同发展的新局面。

若将20世纪80年展起来的现代项目管理称为广义的项目管理，由其分化出的项目管理理论可称为狭义的项目管理，它强调在管理层面从技术方法的角度对现代项目管理进一步完善和发展，属于管理技术范式。在重新定义项目内涵的基础上，欧洲最早提出了项目治理[2]，侧重对项目管理制度基础的探究，属于治理范式。

公共项目的管理技术范式与治理范式的区别相应体现在对项目本质、项目价值的认识、研究视角、研究方法等方面（如表1）。

2.2 公共项目治理研究的发展脉络

2.2.1 国外公共项目治理的发展脉络

公共项目治理理论的兴起依托于项目治理理论的发展，透过项目管理研究领域的发展可以映射出公共项目治理的发展。

项目管理研究的范围已极大地扩展，具体包括[3]：①单个项目的项目管理研究；②企业间项目的研究；③多项目的研究；④项目生态的研究，即从社会学和经济地理学等角度研究项目。项目治理的研究一定程度上契合了项目研究领域的扩展过程，呈现出二维发展趋向：①从强调一方主导的项目治理到多方制衡的项目治理；②从单个项目治理到项目型组织的治理，属于公司治理的范畴（如图1）。

2.2.2 国外公共项目治理研究的主要领域

国外项目治理理论中没有明确地构建公共项目治理理论，对公共项目治理的研究隐含在项目治理研究的各个领域中。

（1）项目型组织的治理——多项目治理

Turner[4]是最早研究项目型组织治理的学者。他认为项目型组织中存在着公司治理、公司环境治理、单个项目的治理三个层次[5]。在公司治理层次上，通过定义正确的项目组合、项目集和项目来实现公司战略目标。在公司治理和单个项目之间的层次，通过适宜的项目组合和项目集治理及管理结构来支持单个项目。在单个项目的治理层次，包括三种角色：制定项目目标的经纪人（broker），明确如何产生项目的交付成果的管理员（steward），监管项目的项目经理（project manager）。

项目型组织的治理将项目治理作为一种决策机制，是公司治理的一部分。因此，项目治理的功能就是从战略高度保证项目成功，且有助于企业的成功。

（2）企业间（组织间）的项目治理——多主体参与的项目契约组织的治理

企业间项目治理的研究主要针对伴随着技术、经济的发展而大量涌现的多主体参与的复杂项目，集中于大型项目和PPP项目。

企业间项目治理包含两层含义：一是项目中存在委托的经济关系；二是项目治理的功能是配置利益相关方的责权利。在企业间项目治理理论范畴内，治理结构和治理机制是核心内容，规定了项目契约组织的构成以及各利益相关者之间的关系。项目治理结构是治理机制运行的载体。与治理结构相比，治理机制还涉及到市场环境和交易体制，并且在特定的公共项目中可以根据需要进行调整，具有相对灵活性。

2.2.3 国内公共项目治理的发展

（1）萌芽期

这一阶段的研究主要分析业主不规范行为产生的制度原因。罗建华和高峰[6]分析了公共项目业主行政和市场的不同均衡结果。沙凯逊等[7]提出需要从项目所有权的制度安排上考虑项目的治理方案。这些研究虽然没有提及公共项目治理，但隐含地提出了治理问题，形成了公共项目治理理论的思维片段。

（2）发展期

2004年，尹贻林等率先提出了项目治理的概念[8]，成为国内公共项目治理萌芽和发展的分水岭。自此，国内对项目治理的研究逐步升温，这种趋势从项目治理的相关文献数量中可见一斑（如图2）。

在此基础上，以天津理工大学尹贻林教授为首的研究团队针对国内公共项目管理模式改革中的制度设计问题，构建了公共项目治理的概念模型[9]。通过构建公共项目管理运行基础和责权利的体系框架影响项目管理绩效水平及项目成败，初步构建了公共项目治理理论及其项目管理绩效改善研究的架构[10，11]。

与此同时，以山东大学丁荣贵教授为首的研究团队，在管理学研究范式下，借鉴了统一软件开发过程和流程管理的思想，提出了基于过程的项目治理PR4模型[12]，即在统一分析过程的基础上考虑项目相关方的需求获取、治理角色的定义、治理角色实现的风险识别、治理角色之间关联关系的建立，并基于该模型对政府投资的R&D项目[13]、科技项目[14]的治理进行研究。

综上，国内外公共项目治理的研究虽然出发点不同，但本质上都是围绕公共项目管理的制度基础展开，即通过各种制度安排来激励、调节、引导和控制参与公共项目管理活动的利益相关者的行动，以达成项目目标，实现项目价值。

3 公共项目治理研究范式的核心内容

3.1 公共项目治理的特殊性

（1）公共项目的交易属性

项目治理理论受组织理论特别是交易费用理论的启发，深入考察了项目作为一种临时性契约组织的内部制度安排[5]，研究这种交易方式的治理。可以认为，公共项目是在公共需求带动下的项目组合形成的政府投资人与项目各参与方之间一系列契约的缔结体[15]。

（2）公共项目契约组织的特点

公共项目契约组织在产出过程中面临比企业组织更多的不确定性，导致公共项目契约组织内部交易成本上升。这也使得公共项目契约组织内部的协调量比一般项目契约组织的协调量要大，因而对承包商的专业能力提出了更高的要求。同时，公共项目实施前后往往都有相关的前期项目或后续项目，一定程度上克服了其契约组织的临时性。

（3）公共项目契约组织的混合控制权治理

主流治理理论的研究大都是纯粹的国家所有权或私人所有权。公共项目治理是国家所有权和私人所有权混合或者联合的治理[16]。在市场经济条件下，委托代建模式会出现项目所有权有条件的部分让渡，政府业主和人都会有资本的投入。这种混合治理是区别于一般项目治理的重要特点。

（4）公共项目治理环境的特殊性

公共项目治理具有强制度、依赖性，尤其是我国公共项目正处于项目管理模式改革的转型期，公共项目治理表现出对旧体制路径的强依赖性。虽然采用了新的项目管理模式，但受传统思想、法律法规不健全的影响，新的项目管理模式的实施将受到牵制。

3.2 公共项目治理的核心内容

（1）公共项目的治理结构

项目治理结构是一种制度框架，在这个框架下项目利益相关者通过责权利关系的制度安排来决定一个完整的交易或相关的交易[9]。建设项目可划分为垂直治理结构和水平治理结构[2]，基于此，具有典型意义的建设项目可表示为（1+3）C模型：1C是业主，3C是设计方、施工方和控制方[17]。依此逻辑，公共项目中的垂直治理反映了由上至下的委托关系，应以交易成本和委托的解释逻辑为主；水平治理反映了项目参与方之间平等的合作关系，应以合作竞争的解释逻辑为主[17]。

受公司治理的启发，国内对公共项目治理结构的研究侧重于交易与治理结构的匹配。不同的公共项目交易方式具有不同的治理结构，有关各方的责权利配置也不同。

（2）公共项目的治理机制

在项目生命周期的不同阶段应存在适宜的治理机制组合，通常提及的市场、契约、科层、关系等都可以成为项目治理机制的有机组成部分[1]。BjΦrn[18]等人的研究进一步说明了采用多种治理机制可以合作关系。Eric和Jessica[19]则提出了均衡治理（governance equilibrium）的概念，认为不同治理机制的组合使其优劣势得以互补。Ruuska等[20]认为大型项目是实现项目利益相关者需求的动态网络组织，应采用网络组织的视角来建立新的项目治理理论。

此外，近期的研究深化了对公共项目的社会属性的认识，意识到正式的契约治理与非正式的契约治理的重要性，进而将公共项目的治理机制划分为合同治理机制（或契约治理）和关系治理机制[21，22]。正式的契约治理要求责权利统一，反映了有限理性约束下对机会主义的克服，包括合同约束、规章、规程、监督等[23]；关系治理基于信任，通过共同规范、联合行动发挥降低交易费用和减少交易风险的作用[24]。

4 公共项目治理的优化

4.1 公共项目治理的目标

对于多项目治理，治理侧重于通过“选择正确的项目，实现项目的有效交付，确保项目及其产出的可持续性”[25]。企业间的项目治理，更强调通过利益相关主体权力、利益的平衡来实现项目价值成为项目治理的目标。公共项目的目标不仅表现在最终的交付产品中，在交易过程的关键环节上也应有所体现。如充分考虑项目交易过程和使用过程中可能涉及的其他利益相关者的利益诉求。因此，尹贻林等[11]认为，公共项目治理的目标是达到项目利益相关者之间关系的协调和利益的趋同，最终实现项目价值。换言之，实现公共项目的善治就是公共项目治理的目标。

4.2 公共项目治理结构的优化

（1）公共项目治理结构与项目管理模式

公共项目治理结构优化的主要途径是项目所有权配置的优化，进而形成合理的、与交易方式相匹配的治理结构。现有研究的主要目标指向了项目治理结构对项目交易方式[26]、项目管理模式的影响[27]、项目管理模式的创新[28]以及项目治理结构的定量研究[29，30]等。

（2）公共项目治理结构优化的核心：项目控制权配置优化与风险分担的匹配

张喆等强调了PPP项目的契约本质，指出影响PPP效率的关键是控制权的最优配置[31]。他们的进一步研究表明，合理的控制权配置一方面能够保证满足企业的激励相容条件，另外一方面也能够提高PPP合作效率[32]。叶晓甦等[33]也认为控制权是PPP项目合作的重要理论前提，认为PPP项目控制权是建立在资源基础上的企业控制权，包括实质控制权和剩余控制权，它们构成影响公私合作效率的基础。胡振等[34]分析了PPP项目三种模式选择方案与风险分配之间的相关关系。

4.3 公共项目治理机制的优化

（1）公共项目治理机制的合理选择

在复杂的委托关系下，风险分担、激励机制是最重要的项目治理机制[35]。公共项目的项目属性、不同的开发模式、特殊的项目管理绩效目标等使得治理机制的选择面临复杂性。不同的项目治理机制对项目绩效产生不同的影响[36]，公共项目治理机制的选择具有情境依赖性。

公共项目治理既可以通过正式的契约治理机制来奠定合同所能依赖的第三方强制履行的基础；也需要考虑项目各方的合作关系、信任等关系契约所提供的自我履约机制。公共项目的委托方可以根据潜在人的综合表现选择合适的治理机制，这反映了公共项目治理机制选择的实践需求。

（2）公共项目治理机制的均衡作用

现有研究表明，公共项目人的激励是内部治理机制与外部治理机制均衡作用的结果，并成为解决公共项目问题的有效途径[10]。随着研究的深入，一些学者开始关注项目环境中所嵌入的社会关系[37～39]。公共项目契约组织的社会网络结构特点[20]以及项目所处社会环境的复杂性，使得仅强调正式契约安排下的治理机制是不足的。研究也表明，在公共项目中关系维度的治理机制是影响项目管理绩效的重要因素之一。

因此，公共项目治理应跳出狭隘的科层项目管理体系的观点，全面考察正式契约及其之外的项目环境因素。

5 公共项目治理的研究展望

通过公共项目治理研究的梳理，可以看出公共项目治理研究正处于上升阶段。整合各种研究成果，可以发现公共项目治理中蕴含了从问题产生到项目价值实现的逻辑链条：公共项目问题——公共项目治理——改善公共项目管理绩效——达到项目目标——实现项目价值。循着该逻辑链条，本文认为，对公共项目治理研究的重点将集中在两个方面：①进一步打开公共项目中“治理”的黑匣子，明确治理到底是什么，如何运作；②公共项目治理研究成果在实践中的进一步运用，同时促进公共项目治理理论的实证研究。

5.1 对公共项目关系治理机制的深入探讨

公共项目治理机制从内部和外部治理机制的研究向契约治理机制和关系治理机制研究的倾斜，反映了人们对公共项目认识的深化，也为研究开拓了新的视角。但是，目前鲜有对公共项目关系治理的研究。而且，现有文献对契约治理和关系治理间的关系存在着互补[19]或替代[21]两种不同的观点。因此，在契约治理和关系治理的二维框架下开展公共项目治理的研究，首先应辨明关系治理的内涵及其核心要素。这是选择并优化治理机制的前提，也意味着可将社会学的研究手段引入公共项目治理的研究领域。

5.2 开展公共项目治理绩效评价的研究

目前公共项目治理研究获得的结论大多还停留在定性描述的层面，尽管模糊的描述必不可少，但它难以精确分析公共项目的治理状况，也无法为公共项目绩效改善提供准确的治理策略。究其原因，大多数研究没有区分项目成功、项目治理成功以及项目绩效、项目治理绩效。对公共项目治理的研究仅依靠定性分析难以将公共项目中的质化为量。可见，公共项目治理理论已发展至亟需解决定量化研究及模型化分析的阶段。对公共项目治理状况的评价成为解决该问题的关键，也将成为公共项目治理研究的前沿。

5.3 向项目生态学领域拓展研究

在项目管理的拓展领域中，已有在社会学、生态学等视角下开展的研究。项目治理作为项目管理的制度基础，其研究视角向项目生态学方向延展将成为未来治理的研究方向。公共项目承载了公共利益，具有示范和引导作用，在公共项目治理的研究中更应突出对环境、生态等因素的考虑。未来公共项目治理的研究将是强调社会效益、经济效益和环境效益的综合研究。

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