居民视野中的服务型政府建设

摘 要：居民是公共服务的主要接受者。本文以天津市H区为个案，对辖区6个街道32万居民采用分层抽样结合配额抽样的方法，分析居民对政府提供公共服务的主观评价，对城市政府完善公共服务体系建设提出政策建议。

关键词：公共服务；服务型政府；绩效评估；地方政府

中图分类号：F062.6文献标识码：A

文章编号：1000176X（2010）12013405

当前，各级政府正在全面推进服务型政府建设。地方政府更贴近民众和直面社会需求，在提供公共服务方面扮演重要角色，而居民作为公共服务的接受者，即使不完全了解政府的运行，但能通过各种渠道和切身感受形成对政府绩效的主观评价，有助于政府从“以人为本”的角度出发，确定应该做什么、如何做，进一步完善公共服务体系建设。

一、研究设计

本研究借鉴了国外学者在美国佛罗里达州橘郡的问卷调研方法［1］，同时吸收了天津市H区政府办公室、研究室两次专门召集的、各方参与的“强化政府公共服务，共建和谐城区”调研会的意见。

研究设计上，问卷将居民对政府服务绩效的总体评价设为因变量，自变量是居民对施政行为和服务绩效的主观评价。其中，自变量有意识地分为两大类：一类是可控因素，即政府通过努力能够控制或是在较短时间得以改善的因素，如政府履行承诺、回应居民诉求，工作人员态度、办事效率等施政行为方式。另一类属于不可控因素，即这些因素会直接影响居民对政府的评价、但政府短时间内难以控制或只能部分改善的因素，包括经济发展水平、生活质量、环境质量、就业压力等施政效果。两类自变量设计了42个题目，以五级李克特量表的形式请受访者选择，如果对某一设问确实不了解，则在五级李克特量表之外选择“不清楚”；同时，请受访者填写性别、职业、家庭收入等相关信息。

问卷调查从2008年4月15日开始，为期1周，采用无记名方式，依托H区下辖的6个街道办事处，对其32万常住人口依据分层抽样结合配额抽样的方法发放1 000份无记名问卷，最终回收964份有效问卷。然后，采用SPSS软件对问卷数据进行描述性分析，对自变量两类因素与因变量之间的相关性运用逐步回归分析法进行检验。

二、问卷统计分析

1.居民对H区政府绩效评价

问卷请受访者填写对H区政府服务绩效的主观感受或评价，共9个题目，答案为“很差”、“差”、“一般”、“好”、“很好”五个选项，统计时分成3类赋值计算。表1中的设问既包括经济性指标，也有社会性指标。

表1居民对H区政府服务绩效评价

（按均值降序排列）

表1针对政府服务绩效的9项评价，增加收入和改善投资环境两项均值都低于3，其他各项评价的均值都在3以上，即居民基本认可H区政府的工作。对各项评价的均值排序，前三位分别是“社会保障”、“精神文明”和“社区环境”，排后三位的是“增加收入”、“投资环境”和“扩大就业”。

问卷设计了请居民给H区政府的总体表现打分这项（满分100），结果964份有效问卷的平均分为78.9，表明居民认可区政府工作。其中，35.5%的居民认为政府表现优秀（分值在81―100），42.4%的居民认为政府表现较好（分值在61―80），两部分加总占受访者的77.9%。此外，16.7%的受访者对政府不满意（打分低于60），5.4%的受访者没有回答该题。

需要提及，问卷中“经济发展”与“增加收入”相关系数仅为0.463。通常，经济增长会增加居民收入，二者的相关性很高。实际上，H区近年经济发展也很快，但居民从中感受到的实惠可能较少；而且，在问卷发放前的两次座谈会当中，参会人员也谈及，涉及宏观、整体利益的公共领域指标，居民的评价一般较高，但涉及与居民个人利益贴近的准公共领域指标，评价相对较低。这是全市普遍问题还是H区的特有现象，有待深入探讨。

2.哪级政府对个人或家庭生活更重要

问卷询问“你觉得纵向各层级政府中，哪级政府对个人及家庭的生活影响最大”。其结果表明，18.9%的居民认为中央政府对其生活影响最大，58.6%的居民选择了市政府，10.8%的居民则认为是区政府，11.7%认为是所居住的街道办事处。

之所以将近60%的受访居民认为市级政府对其生活影响最大，区和街道两级政府的比例大致相当，主要是受城市管理特点的影响。事实上，城市的人口密度高，管理功能日趋复杂和集中，虽然大城市分为若干市辖区，但城市政府过程具有整体性和直接性，公共服务体系建设（如城市公用事业网）也很难分区而设，这使区级政府很多服务职责的履行弱化为过渡环节。街道办事处虽说不是一级政府，是区政府的派出机构，但更直接面对社区，贴近百姓生活。对此，有必要研究城市政府在强化公共服务职能过程中施行“强市、弱区、做实社区（街道）”模式的可行性。

从中央―地方关系的角度分析，81.1%的居民认为天津市及其所辖基层政府对生活影响最大。这种看法与纵向间政府职责划分规律是一致的。即越到中央，政府管理越宏观，主要集中在对全国性事务的调控和政策制定；越到基层，政府管理趋向微观，主要提供百姓所需的民生服务，与日常生活更为密切。

3.居民对施政行为的评价（可控因素）

根据表2所示，对于政府可控行为因素的评价集中在两点：（1）居民乐于参与公共事务，但渠道仍有待畅通，要注意发挥政府门户网站的作用。居民对“愿意了解政府问题”、“希望参与公共事务”和“主动反映意见”的回答积极（均值分别为3.74、3.73和3.69，差异系数表明不存在双峰分布），显示居民希望与政府互动，参与公共事务治理。但“了解便民服务”的得分偏低（均值2.88），说明居民与政府的沟通有待加强；而“政府网站作用”一项得分较高（均值3.68），表明政府门户网站可以在便民服务和政务信息公开方面发挥更积极的作用。（2）居民对政府基本信任，但期待改进工作方式。从“尊重居民权利、重视居民意见、政府履行承诺”的回答看出，居民基本上信任政府。“信息报道可信”反映出居民对媒介是比较信任的，这有助于媒体作为公共需求的代言者和社会舆论的引导者，而不仅仅是政府的“喉舌”，从而有利于推动“双向互动”服务型政府建设［2］。

不过，如果将“工作人员态度、打交道满意度、办事方便程度”三项具体的可控行为，整合为“工作行为方式”，则均值偏低，只有2.88。 “工作人员廉洁”得分最低只有2.32，说明了反腐倡廉的必要性。

4.居民对施政绩效的评价（不可控因素）

表3反映出两个问题：（1）对公共事业和涉及宏观领域的指标评价较好。被调查者对公共事业领域，如社区环境（均值3.42），市容环境（均值3.58）、公共交通（均值3.31）、义务教育（均值3.29），看病便利（均值3.27）方面表示满意，评价较高。由于问卷调查是在金融海啸之前进行的，受访者对本市经济发展（3.46、3.53）、中国经济发展（3.60、3.52）、民众生活质量提高及改善预期（3.31、3.23）评价相对较高，对宏观经济态势较为乐观，对未来三年的家庭经济状况、生活质量整体看好。（2）与居民个人利益相关的指标评价较低。首先，数据显示百姓虽然觉得看病方便了，但医疗价格过高，“看病贵”的问题仍需关注；而近两年物价上涨快，生活成本大增，居民对日用品价格的满意度低。其次，居民对房价满意度的评价最低，并且对“过去三年家庭经济条件改善”评价较低，说明即使对宏观经济发展看好，但公众认为自己从中受益不多，这值得地方政府反思。再次，“就业环境”评价过低表明，政府面对当前经济低迷，更应“双管齐下”，“保增长”与“保就业”两者兼顾。最后，受访者普遍认为“贫富差距”过大，究其原因，经济快速发展导致分配不均或受益不均，民众感觉受益少，也使得对“过去三年个人或家庭经济条件改善”持消极评价。

5.居民对政府评价的影响因素分析

逐步回归法能够筛选出对评价有显著影响的自变量进入模型，并按解释力大小排序，而不能解释评价的自变量则被剔除。标准回归系数（β）反映多元自变量间的相对重要性，标准回归系数越大的变量，对居民评价的影响力越显著［3］。

表4显示，影响评价的可控因素有四个：（1）“了解便民服务”。这表明政府应加大宣传力度，提高便民服务的普及度。（2）“工作行为方式”（含“工作人员态度、打交道满意度、办事方便程度”三项）。这说明以“群众满意不满意”来考评政府行为有着很好的针对性。（3）“尊重居民意见”。说明政府能否真诚与居民沟通，会直接影响居民的评价。（4）“政府履行承诺”。揭示了政府要言而有信，取信于民。上述进入模型的因素在解释居民评价同时，也从统计层面给出了改进施政方式的具体途径。

注：R2=0.328，调整R2=0.324，D-W=1.450。

表5显示五个不可控因素通过了5%置信度检验，能够解释影响政府评价的29.4%，说明与居民个人利益更贴近的指标，包括社区环境（含社会治安、社区卫生、社区风气三项）、对家庭经济改善的预期、“看病贵”和就业压力颇受关注；而经济发展速度也是影响对政府评价的重要因素。

注：R2=0.300，调整R2=0.294，D-W=1.515

此外，将行为方式（可控因素）和施政绩效（不可控因素）两类自变量综合做逐步回归，发现“了解便民服务、工作行为方式、政府履行承诺”三个可控变量进入模型，“社区环境、家庭经济改善预期、就业环境、住房价格”四个不可控变量进入模型。其中，社区环境成为最重要的影响因素，这与调研中感受到的H区情况基本吻合。

三、结 语

研究表明，将促进经济增长与民众满意、社会和谐有机结合，是地方政府强化公共服务职能的当务之急。以2008年为例，按名义汇率计算，中国人均GDP已达3 200美元，天津市人均GDP高达8 700美元，社会需求的重心已发生很大变化，在关心“衣、食”领域的同时，迈入了更关注“住、行”等新领域，并对居住环境和生活质量提出了更高的要求。如何坚持“以人为本”，切实解决现实发展中“高增长、低收入”的“怪圈”，把经济的增长转化为全民收入的提高，把公共服务的重点放在缩小社会各群体之间的收入差距；在提供民生服务过程中对居民诉求给予更多的回应，将“保增长”与“促就业”相结合，将民众满意与城区和谐有机结合，将是全面建设服务型地方政府需要研究的问题。为此，应重点做好三方面的工作：

第一，改善政府运行机制，“条件不够态度补”

就服务型政府而言，运作机制和服务态度本不应成为主要问题。但在现阶段，这点需要作为强化政府公共服务职能的切入点。原因有二：一是群众急着找政府要服务，多数问题在很大程度是由此引出的，这意味着政府应当主动作为，以社会为本位，不断改善运行机制。二是地方财力还不具备一步到位地建设服务型政府，暂时只能“条件不够态度补”，同时，不断提升管理水平，改进服务质量。

第二，加大社会性支出，以服务限制差距

居民评价给政府传递了一个信号，即政府在涉及社会事务和关系个人利益的民生服务上有待“补课”。要加大社会性支出，切实解决现实发展过程中“高增长、低收入”的问题，并在提供服务的过程中更多地关注居民的感受，让公众从经济增长中更多地获益，适当缩小各阶层的收入差距。倡导“以服务限制差距”，应是服务型政府建设的重要举措。

第三，充分发挥社会组织的协同作用

服务型政府建设是一个参与主体多元化、政府与社会“双向互动”的历史过程，决不是政府的单边行动。政府要合理地运用市场机制，扶持社会力量的成长。比如，将一部分市政维修和市容维护的职能委托给资信良好的企业；对公益性、公众性、福利性事务，鼓励社区的组织和居民依靠自身力量和资源，实行自我管理。再比如，将早点连锁、养老院、托儿所、健身房、居民区的定点穿梭交通等服务转移给非营利组织。此外，企业和学校通过兴办主题公园，组织“开放日”、公益讲座等方式，将内设服务设施对社区开放、赞助民间文体活动，可以提高资源的利用率，扩大服务范围，提升服务水准。

参考文献：

［1］ Mark， G.，Robert，D.Local Government Performance through the Eyes of Citizens［J］.Journal of Public Budgeting，Accounting & Financial Management，2000，12（1）：49-73.

［2］ 朱光磊，等.服务型政府建设的六大关键问题［J］.南开学报（哲学社会科学版），2008，（1）.

［3］ 苏珊•韦尔奇（Susan Welch），约翰•科默（John Comer）.公共管理中的量化方法：技术与应用（第三版）［M］.郝大海等译，北京：中国人民大学出版社，2003.

ServiceOriented Government Construction from the Perspective of Residents

SUN Tao, JIANG Danrong

（ZhouEnlai School of Government, Nankai University, Tianjin300071,China）

Abstract:Residents are the main recipients of public services. In this study, it adopting stratified sampling and quota sampling methods conducts analyses of 320,000 residents in 6 subdistrict communities under H District in Tianjin. The paper also analyses the subjective evaluation by residents towards public services provided by the government. Finally, the paper puts forward some policy recommendations on perfection of public service system by the municipal government.

Key words:public services;serviceoriented government; performance evaluation;municipal government