反倾销的经济效益及公共利益

【摘要】 反倾销措施是一种旨在保护国内产业的贸易救济手段。从经济学分析的角度看，征收反倾销税能给进口国政府及生产者带来收益，而减少给消费者（包括工业用户）带来的收益。也就是说，反倾销措施可能符合公共利益或减少公共利益。可以其他国家的立法和实践为借鉴，形成比较完善的公共利益审查制度，有利于维护和实现本国整体利益和长远目标。

【关键词】反倾销 经济效益 公共利益

反倾销，是指一国（进口国）针对他国（出口国）对本国的倾销行为所采取的对抗措施。针对由于低价倾销而对国内产业造成实质损害的进口产品实施反倾销措施，是WTO允许各成员方使用的保护国内产业安全、维护公平竞争的贸易救济手段之一。随着世界经济贸易关系的不断发展、国际市场竞争的日益激烈以及经济发展的不平衡，反倾销成为大多数国家保护本国产业的一种主要措施。

《中华人民共和国反倾销条例》第二条规定，进口产品以倾销方式进入中华人民共和国市场，并对已经建立的国内产业造成实质损害或者产生实质损害，或者产生实质损害威胁，或者对建立国内产业造成实质阻碍的，依照本条例的规定进行调查，采取反倾销措施。

自1997年12月10日对自美国、加拿大和韩国进口的新闻纸发起我国历史上的首例反倾销调查，截至2007年底，应国内产业申请，我国对进口产品发起反倾销调查案件共48起（按WTO“被调查产品所涉国别数量”进行统计，立案数量为150例），覆盖全国26个省区市的136家申请企业。实践表明，通过依法、公正、合理地实施反倾销措施，遏制了境外倾销产品对国内产业的冲击，维护了公平竞争的贸易秩序，大部分受损害产业生产经营状况明显好转，产业竞争力迅速提升。反倾销作为贸易自由化的安全阀，起着积极的作用，但它同时也为贸易保护主义在多边贸易体制中获得合法的外衣提供了可能。

一、反倾销的经济效益分析

从对整体利益的影响来看，倾销并不会给进口国带来净损失，但是，任何进口的增加，都会给国内进口竞争企业带来压力和损失。因此，反倾销政策的实施主要是为保护国内产业，实质是一种贸易保护政策，但与进口关税、进口配额等贸易保护政策不同的是，反倾销似乎是在迫不得已的情况下才实施的自我保护，是一种反对不公平竞争的手段，显得更“理直气壮”一些。

WTO《反倾销协议》规定，当进口产品倾销及国内产业损害确实存在且二者之间存在直接的因果关系时，进口方可以通过临时反倾销措施、最终反倾销措施、价格承诺这三种方式，实现对国内产业的救济，而最终反倾销措施应采取征收反倾销税的方式。本文借鉴经济学分析来说明征收反倾销税对进口国产生的经济效益。

以图1为例，假设对国外出口商征收反倾销税前，进口国某产品在P1的价格水平，此时国内生产量为S1，进口量为Q1-S1。由于进口国政府指控出口商倾销并征收每销售单位t元的反倾销税，对于出口企业来说，相当于每单位商品的边际成本增加了t元，在边际成本等于边际效益的条件下，出口商必然削减出口量同时提高出口价格。由于进口价格提高，进口国对进口商品的需求量自然减少，部分消费者（包括常被称为“下游企业”的工业用户）转向国内产品，从而刺激了国内产品的生产，一些原来因为生产成本较高无法与进口商品竞争而停产的厂商也开始恢复生产。较高的国内生产成本导致较高的国产商品价格，当国产商品的生产成本和市场价格都等于进口商品的税后价格时（P2），国内生产的扩张才会停止。从图中可以看出，在新的均衡点（e'）时，国内生产量增加到S2，进口量减少到Q2-S2。此时，进口国政府得到的利益为税收（Q2-S2）×t，即c+d（矩形）的部分；进口国生产者增加的生产者盈余为梯形a的部分；进口国消费者（包括工业用户）则损失了部分的消费者盈余a+b+d+f （b和f为三角形部分）。反倾销税对进口国的总效益为（a+c+d）-（a+b+d+f）=c-b-f。

综合以上分析可以看出，进口国是否能通过反倾销税增加整体经济收益取决于c部分面积和b+f的面积的比较，如果c部分面积大于b+f的面积，则进口国整体经济效益增加，反之，则进口国整体经济效益反而减少。可以肯定的是，征收反倾销税能给进口国政府及生产者带来收益，比如增加财政收入、国内同类产业产出增加、生产者福利改善、就业增长，这些可称之为“反倾销的收益”；给进口国消费者（包括工业用户）带来收益的减少，具体表现为反倾销目标产品价格提高、消费者支出增加、消费数量减少、消费者福利恶化，这些可称之为“反倾销的成本”。随着国际贸易的不断发展，保护国内产业免受倾销损害成为反倾销的最直接目的，且随着其使用频率的提高、范围的扩大，反倾销的合理性也越来越受到质疑，因为其在保护国内相关产业的同时，却损害了社会的整体利益。鉴于此，有些国家或地区已经或正在考虑将公共利益原则引入反倾销立法中。关于反倾销国家内的公共利益，目前还没有一个明确的定义，可以大致理解为包括国内生产商、进口商、工业用户、消费者等利害关系方利益在内的国家（或地区）整体利益，是从全局的高度客观审视一国乃至更大经济体的整体利益，以追求社会整体福利的最优化。如上所述，反倾销是否符合公共利益在于反倾销成本与收益的比较。如果反倾销收益大于其成本，实施反倾销措施就符合公共利益；反之则不符合公共利益。

二、公共利益审查的必要性

如前所述，反倾销措施作为一种贸易救济手段，是一把“双刃剑”，有可能损害国家公共利益。这就要求在进行贸易救济的同时，考虑到其他各方如消费者和下游企业的利益，建立一种协调机制。公共利益审查由此而生。反倾销法中的公共利益条款的基本含义是，即使反倾销调查结果认定了倾销事实，如果征收反倾销税不符合公共利益，就不能采取该制裁措施。这意味着当裁定是否采取反倾销措施时，可以利用这道“安全阀”来避免或降低反倾销这把双刃剑的负面影响。根据WTO反倾销协定，当征税的所有要求已全部满足时，是否决定征税，以及征税的税款是全额或低于倾销幅度，应由进口国的主管机关做出。协定还规定，主管机关应向被调查产品的工业用户，或者如果是零售产品应向有代表性的消费者组织提供机会，使其能够对调查倾销、损害和因果关系提供有关材料。随着贸易自由化进程的加快，反倾销案件日益增多，越来越多的进口商和消费者对不顾及他们利益的反倾销征税表示不满。各国当局在反倾销中逐渐开始关注消费者和工业用户的利益，并反映在反倾销立法中，比较有代表性的有欧盟和加拿大。

不管是在国际立法中“扩大、强化公共利益条款”的效力，还是在国内立法中建立和完善公共利益审查机制，都是为了加强对反倾销措施的立法控制，缩小反倾销主管机关的自由裁量范围，同时保证最基本的可预见性。反倾销是为了保护本国产业利益，从而可能限制市场的开放，所以在采取反倾销调查和措施的同时，要保证对国内重新建立有效竞争给以充分的考虑。这就需要建立公共利益审查制度，对反倾销措施的扭曲竞争秩序的因素以充分的考虑。否则，反倾销措施就会成为本国生产者排挤竞争对手的工具。低价进口也可以作为刺激进口国产业更新其生产技术，或减低其生产成本之媒介，甚至于应将资源移转作为生产其他产品的警钟。

三、我国公共利益审查制度的现状和建设

1、现状

《反倾销条例》第2节第33条规定：“商务部认为出口经营者做出的价格承诺能够接受并符合公共利益的，可以决定中止或者终止反倾销调查，不采取临时反倾销措施或者征收反倾销税。”第37条规定：“终裁决定确定倾销成立，并由此对国内产业造成损害的，可以征收反倾销税。征收反倾销税应当符合公共利益原则”。《反倾销调查公开信息查阅暂行规则》规定与反倾销案件的利害关系方到商务部指定的地点查阅、抄录并复制其他利害关系方就案件所提交的非保密信息和材料，以保证利害关系方的知情权。《反倾销产业损害调查暂行规定》规定商务部如何认定倾销损害，该规定确认了下游用户以及消费者在反倾销损害调查中的法律地位。比如第十七条规定：“商务部在进行产业损害调查时，应当为倾销进口产品的使用者、消费者等提供陈述意见、提交证据的机会。”第二十二条规定：“商务部反倾销产业损害调查的对象包括国内生产者、国内进口经营者、国内购买者、国内最终消费者、国外出口经营者、国外生产者等。”《反倾销产品范围调整程序的暂行规定》规定商务部按照反倾销公告产品范围的调整程序，其中涉及到了国外生产商、出口商、进口商及下游用户。这些规定都是对公共利益的原则规定，缺乏公共利益审查的程序规定，在条款的使用上存在不确定性。

2、建设情况

从各国法律实践看，完善公共利益条款一方面有利于提高反倾销措施的可接受性，加强贸易谈判过程中的融合，另一方面公共利益审查也会使反倾销这种贸易救济措施变得更为合理。欧盟和加拿大在反倾销方面运用公共利益原则较为成熟。2000年欧盟共立案31起（包括反倾销和反补贴），但同年无税结案的却有20起，虽然裁决书中明确表明是因为不符合公共利益而无税结案的极少，但不能排除是公共利益条款在起作用。加拿大自1984年来共发起了131起反倾销案件，其中提起公共利益审查问题的有12起，约占所有反倾销案件的9.2%，其中裁判庭在调查后向财政部长建议减征反倾销税的有两起，约占所有反倾销调查案件的1.53%。随着国际贸易的自由化和经济的全球化，以欧盟、加拿大和其他国家的立法和实践为借鉴，逐步形成比较完善的公共利益审查制度，有利于提高认识，更利于必要时充分运用以维护和实现本国整体利益和长远目标。当然，我国的实际情况与欧盟和加拿大有很大区别，所以公共利益条款的制定应符合中国的国情，既要考虑国家整体利益，又要兼顾国内生产商、上下游企业、进口商、消费者等各方利益；既要考虑长远目标，也需兼顾眼前利益。如对于幼稚而且有发展的产业就应利用反倾销规则予以保护，这样也符合这种情况下的“公共利益”；而对于落后且没有发展的产业则可以不予保护，以便改善竞争环境，获得长远利益。除此之外，还要考虑到竞争因素、就业情况、对双边经贸关系的影响及与本国其他法律规定或者政策的一致等。

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