多管齐下应对六大难题

企业规模小，发展循环经济缺乏规模支撑。中国“五小”企业在中国污染密集型和资源型行业中占有很重要的地位。这一特点在落后地区表现得尤为明显。实践表明，只有实现规模经济，循环经济才能得以发展。例如，山东省在几年前强行关闭了一批年生产能力在5万吨以下的小造纸厂，并在政府的支持下建立了几个年产量超过20万吨的大造纸厂，实现了造纸生产能力的规模化集聚，此举不仅使造纸产量得到了很大提高，经济规模扩大，而且造纸业产生的污染下降了。

尚没有形成适合区域性循环经济网络发展需要的经济机制和政策体系。目前国内的循环经济主要在企业层次中以示范企业的清洁生产为核心，以污染治理和典型企业内部循环利用资源的方式展开。已经形成的以大城市为核心的循环经济网络，主要由有直接利用价值和经济效益的生产废弃物回收利用，有直接利用价值和经济效益的生活垃圾收集、分类回收、再生化处理加工体系组成。这是市场自发形成的，是以分散的农民垃圾收集者和集散者组成的不完善的网络。但基本上是可以直接卖钱的“拿走”，不能直接卖钱的“抛弃”，存在对环境的二次污染隐患。没有直接利用价值，需要进行深加工处理并且直接经济效益不高的废弃物和生活垃圾，还没有形成循环利用网络，主要由国有清洁企业收集清运，以直接集中填埋处理或直接向大自然排放的方式处理。一些城市建立了垃圾再生处理设施，但由于缺乏运转费用而束之高阁。其主要原因是缺乏一种弥补市场外部性的政策体系支持和投融资机制。

宏观经济调控政策与循环经济发展之间缺乏一致性。为了解决经济发展中的资源短缺和环境问题，中央政府把发展循环经济提到了很高的地位。但在各级政府和综合经济管理部门的相关政策中，仍然没有把发展循环经济作为整体政策中的一个环节进行具体化落实。发展循环经济仍然处于主体经济政策之外。例如，当前宏观调控中，中国人民银行对金融机构实行窗口指导，限制对钢铁、电解铝、水泥等过热行业的贷款；国家发改委关于控制钢铁、电解铝、水泥三行业投资的意见；在对钢铁的限制中，并没区分单纯性地扩张生产规模的项目和循环利用资源的项目，而是一律给予限制。其结果是，一些循环利用资源的项目也被卡住了。

没有形成适合于循环经济发展的制度体系和运行机制是循环经济发展缓慢的根本原因。适合于循环经济发展的制度体系，应该包括生态环境要素的定价和有偿使用制度，生产者责任延伸制度，消费者责任制度，政府责任制度等。促进循环经济的激励机制，包括企业资源再生利用的激励机制，节约使用资源的激励机制，有效的技术支持机制等。不解决制度和激励机制问题，仍然按照传统的对经济管理的认识，把生态环境和自然资源排除在宏观经济要素之外去管理经济，循环经济发展模式将无法实现，可持续发展也仅仅是理念。

在循环经济管理方面，中国尚未建立起基本的物质流量表，对于企业和地区进行循环经济管理缺乏基本的数据信息。改变这一现状需要从企业开始，建立基本物质流量表，在此基础上建立地区和国家物质流量表，这是对循环经济进行有效管理的基础。要做到这一点并不容易。全社会的物质流动网络极其复杂，这需要政府建立一套科学的方法体系，以便能够对物质流进行监控和管理，并有针对性地采取相应的调控政策。

到目前为止，中国尚未颁布比较详细的促进循环经济的政策清单，对于发展循环经济还没有明确的优先领域和产品目录。中国推进循环经济主要还是以环境保护为目标，把发展循环经济作为从源头上治理环境污染和保护环境的手段。因此，目前涉及循环利用资源的政策和法规主要体现在环保法律和法规之中，在国家主流宏观经济调控政策中，还没有把发展循环经济作为基本内容。这也是各项政策缺乏协调的原因之一。