社会资本公共政策管理

摘要：公共政策研究领域有很多理论，但社会资本的概念在公共政策中的作用较少被谈及，着重讨论社会资本在公共政策过程中的作用，以及其对公共政策制定和执行过程的影响，并尝试涉及探讨公民参与等与此相关的现实政治领域。

关键词：社会资本；公共政策过程；公民参与

1社会资本是公共政策过程中的变量

1.1社会资本的概念

自从格伦鲁里1977年在其发表的一篇论文《收入的种族差异的动力理论》中第一次把社会资本概念引入到社会科学领域后，无数学者不断深化、定义和使用了社会资本的概念，其中，皮埃尔·布尔迪厄被认为是第一个给与社会资本清晰界定的学者。在他看来，“社会资本其实是实际的或潜在的资源的集合体，这些资源与由相互默认或承认的关系所组成的持久网络有关，而这些关系或多或少是制度化的，网络从集体性拥有的资本的角度为每个会员提供支持!提供为他们赢得声望的凭证。”将社会资本理论首次引入政治发展理论、民主理论和公共政策研究的是美国哈佛大学教授罗伯特帕特南。他将社会资本界定为“社会组织的特征，诸如信任，规范以及网络!它们能够通过促进合作行为来提高社会的效率”“信任是社会资本的必不可少的组成部分”简言之，社会资本的基本含义我们可以简洁阐释为：它是以信任的核心，以公民参与的网络和互利互惠的规范为来源的一种资源集合体。

1.2公共政策过程理论及其中的变量分析

美国公共政策领域有许多新理论，在研究和应用领域，有些已经非常成熟，有些依然在发展之中。目前比较成熟的理论有：阶段启发理论（thestagesHeuristic）、制度理性选择理论（institutionalrationalchoice）、多流框架（TheMultiple－StreamsFramework）、中断－均衡框架（Punctuated-EquilibriumFramework）、倡导联盟框架（TheAdvocacyCoalitionFramework）、政策扩散框架（PolicyDiffusionFramework）以及较大数量的比较研究框架（FrameworksinLarge-NComparativeStudies）。

在上述各种政策过程理论中，虽然研究方法和侧重点有所不同，但政策理论所面临的关键点始终有以下三个：任务（即所想要达到的目标），挑战（即实现这个目标会遇到的困难），问题（如何在实现目标的前提下减少成本，实现利益双赢）。分析问题可以用来分析、预测和解释制度安排下的行为，埃利诺奥斯特罗姆在他的《制度性的理性选择：对制度分析和发展框架的评估》中对制度框架有个一个概念示意图。

行动舞台包括一个行动情境和该情境下的行动者。行动情景的特征可通过如下七组变量来刻画：（1）参与者，（2）职位，（3）产出，（4）行动-产出关联，（5）参与者实施的控制，（6）信息，（7）给定产出的收益和成本。行动者则包括关于四组变量的假设：（1）行动者带给情境的资源；（2）行动者对世界状态和行动的评估；（3）行动者获取、处理、保留和使用知识的附带效应和信息的途径；（4）行动者用来选择某种行动路线的过程。影响这个行动舞台的因素包括物质条件和非物质条件，物质条件是指自然环境等，非物质条件包括社会规则，秩序以及行动者的共同体属性。笔者认为，共同体属性，即社会资本是影响到分析问题层面的基础，对政策过程起着非常重要的作用。

1.3社会资本的特征分析——囚徒困境和经济人悖论

社会资本首先具有一些基本的资本属性：社会资本可以循环利用，可再生。由于社会资本是一种团体资本，因此，信任和合作是这种资本的核心。作为一种道德资源，社会资本通过信任、合作得以加强和延续。从政治学的角度来说，公民之间的信任和合作有需要有共同的文化作为基础。共同的文化可以培育深层的价值认同，从而坚固社会资本的稳定，对国家政治生活产生影响。另外，互利互惠的规范和公民参与的网络也是社会资本的生产、维持和积累主要依赖的两大来源。一种有效的普遍的互利互惠规范与密集的社会交换网络相关。在一个信任与回报成为正比例发展时，人们交换更容易进行。反过来，通过长期不断的交换也会促进普遍的互利互惠规范的形成。这种显性或隐性的规范一方面加强了相互信任的合作，从而增强交换双方的社会资本存量，另一方面又促进公众参与的激情，拓展相互合作的网络范围，有利于培育经济繁荣的公民社会和增强公共政策有效运行的国家能力。

但是一个国家不可以只存在有一个巨大的公民社会群体，通常情况下，社会群体的利益需要多方面的权衡和博弈。只有实现这两种目的的平衡，国家政策成效才能得以完美实现。实际上，这样的经纪人悖论还可以用囚徒困境作类比。在公民参与的两种形式中，横向的平等关系更有利于社会群体的互利互助；另一方面，如果垂直的等级关系较多，就可能在开展集体行动时出现由于个体的理性而导致集体的非理性这样的囚徒困境。集体行动之所以会出现囚徒困境,其中主要的原因就是个体之间难以就对方的行为作出预期,而社会资本通过人际、群际互动所形成的关系网络培育了群体内个体都认可的共识性规范如信任、互利互惠,因此个体就能够通过这种共识性的规范对其他个体的行为作出预期从而摆脱囚徒困境。

2社会资本对公共政策过程的影响

公共政策的整个运作过程都是以公众利益为基础的，一方面公共政策的需求信息来自社会民众或集团，代表民众利益和要求的政策总是来源于公民社会，公民通过及时反映社会公共问题或公共舆论来积极参与公共政策的制定，使政策能准确解决公共问题，另一方面民众又是公共政策的执行主体，公共政策的执行需要决策主体和客体之间的密切合作，从而构建起相互的信任机制，这样，公民参与的社会网络能够协调和沟通双方，并且放大了其他个人值得信任的信息。

2.1公共政策制定过程中的民主参与

在现代政府治理中，缺乏公民参与会降低政治体系的代表能力和回应能力，导致公民对政府运作方式的无知。另外，它会侵蚀民主国家的公民精神，削弱公民参与政府治理的道德意识和政治义务，而且，缺少公民参与的有效途径，会导致民众的疏离。简言之，公民参与的作用主要分为以下两个方面：

对公民个体而言，公民参与有助于公民表达自己的需求,实现自己的利益,提供公民自我发展与选择的基础，是公民自我教育的重要方式和公民能力提高的重要手段。另外，公民可以通过参与政治活动，发现和挖掘政治社群内部的共同体意识，从而加深信任和互利互助的基础。对于社群中的个人，参与行动将可以解放个人潜能、建构有效能的公民,以及治疗现代公民精神及心理上的疾病。

对政府来说，公民参与能够实现并扩大政治体系的合法性基础，提高了决策质量，促进了政策的执行实施，弥补政府失灵。公民对于政治体系的认同是公民参与的前提，因此公民参与提供了政府合法性基础。在决策层面，公民是有效信息的来源，科学决策建立在对大量有效信息的采集和分析的基础上。另一方面，公民参与为横向平等的社会资本模式的建立提供了可能性和可行性。另外，社会监督也得以同时进行，社会资本得到有效的利用。当社会群体开始充当政府协作者和监督者，新型的公民政府一体的合作模式也就应运而生了。

2.2公共政策执行过程中的效率和公平

首先，社会资本的信息渠道影响着公共政策过程的效率。公共政策过程中，需要有资料收集、传递、处理、分析、选择、整合、执行、沟通以及反馈等程序循环往复，这一过程离不开两个根本性的因素：政策信息发送者、接收者进行沟通的医院和积极性；另一个是政策信息流通渠道本身。公共政策过程是一个政府决策人员与外界环境不断交流、沟通、反馈的过程，社会资本在这一过程中扮演着无法替代的角色，在一般的结构理论中，大部分社会资本都是以不同比例的垂直关系和水平关系所组成。良性的关系网络往往可以增加效率，降低执行成本，并且为政策结果的评估做好准备。总而言之，就政策问题的发现和选择而言，政策客体能够及时地将政策需求、政策信息反馈给政府，政府也就能最大限度地占有相关政策问题的信息，从而能够将有限的政策资源投放在最需要的地方以达成较高的政策效益；就政策方案的形成和抉择而言，方案的形成过程中能够充分地占有决策信息和集思广益以能够设计尽可能多的备选方案最终形成较优的政策方案；就政策执行而言，政策主客体之间发达的关系网络能够帮助政策信息快速、保真地传达到各政策执行层从而既有利于执行层对政策精神的领会又有利于因地制宜地落实，此外畅达的沟通渠道有助于政策执行过程中政策实施信息的反馈以便及时对政策执行的偏离和走样进行纠正；最后就政策评估和政策调整来说，在发达的关系网络中具有较高积极性的政策客体通过畅达的信息沟通渠道及时地将对政策以及政策执行的看法和意见反馈上来从而有利于加强政策评估的客观性和政策调整方向的明朗。

另外，社会资本存量的差异影响着公共政策过程的公平性。社会资本的存量代表共享资源的大小，社会资本存量大有利于关系网老的发展和信任等共识性规范效用范围的扩大。一旦共识性规范增大，那么寻求特殊利益的群体效用范围就减小，换句话说，为个体或集团利益的服务减少，这就在一定程度上防止了公共政策过程的“寻租”行为，增加了公共政策过程的公平性。

3结论

社会资本是以信任的核心，以公民参与的网络和互利互惠的规范为来源的一种资源集合体，它是公共政策过程中的基础因素之一，它影响着公共政策制定过程中的公民参与模式，也影响着公共政策执行过程中的效率和公平。为了避免囚徒困境和权力寻租，相信进一步研究和评估社会资本的变量和对公共政策过程的影响将对政治实践产生重大作用。

参考文献

［1］皮埃尔·布尔迪厄.文化资本与社会炼金术［M］.上海：上海人民出版社，1997.

［2］郭台辉.社会资本：公共政策过程的变量［M］.理论与改革杂志社，2004.

［3］德博拉·斯通.政策悖论［M］.北京：中国人民大学出版社，2006

［4］保罗·A·撒巴蒂尔：政策过程理论［M］.北京：三联书店，2004.