关于残疾人专项补贴领域职务犯罪的预防情况调研

摘 要：

在残疾人专项补贴款和残疾人机构养护补贴经费发放过程中，存在相关负责人员采取虚报冒领、截留等手段侵吞补贴款的违法现象，暴露出残疾人专项补贴工作的开展过程中，存在制度和管理等方面的漏洞，易诱发职务犯罪和滋生腐败。为进一步规范和完善残疾人专项补贴工作，确保国家专项资金落到实处，切实保障残疾人的合法权益，应从监督机制构建、政策宣传、队伍素质建设等方面进行预防。

关键词：残疾人专项补贴；职务犯罪；预防建议

一、基本情况

1、残疾人专项补贴开展情况。以B区为例，截止2012年12月31日，全区共有持证残疾人15185人，约占全区户籍总人口的2.9%。2011年至2012年间，有关中央、市、区各级残联部门制定和实施的残疾人专项补贴政策项目有7个，每年涉及专项补贴资金450余万元，涉及补贴对象7000余人次。残疾人专项补贴项目种类，从补贴时间看，有临时救助，如临时帮困、节日帮困、重残特困人员一次性补助、大病住院医疗补助以及中残联用于补助各地开展智力、精神和重度残疾人托养服务工作的“阳光家园计划”等；有定期救助，如一户多残生活补助、低保持证残疾人家庭交通费补贴等。从补贴类型看，临时帮困、节日帮困等属于应急性救助；一户多残生活补助、低保持证残疾人家庭交通费补贴、重残特困人员一次性补助、“阳光家园计划”等属于动态性救助。从补贴对象看，补贴项目均适用于重度残疾人及其家庭。从补贴发放形式看，有的是现金发放，如“阳光家园计划”等；有的是银行直接打卡，如一户多残生活补助等。从补贴领域看，补贴项目涵盖了残疾人“医、食、住、行、教”等多个领域。

2、残疾人专项补贴领域职务犯罪案件查处情况。经调查，B区院立案查处的原A镇社保中心支部委员、A镇残疾人联合会理事长陈某某贪污残疾人专项补贴款案，是近五年全市检察机关在该领域立案查处的唯一一起职务犯罪案件。虽然该案涉案金额不高，但由于贪污的钱款属于残疾人专项补贴资金，对弱势群体的合法权益造成了严重侵害，因此引起的社会影响非常恶劣。

二、存在问题

1、补贴政策执行有偏差。按照“阳光职业康复援助基地” 就业援助政策的规定，不论援助对象是否参加基地提供的生产劳动，残联部门必须每月给予其一定的生活补贴，但在实际执行过程中，个别镇残联却没有将生活补贴发放给未参加生产劳动的残疾人，而是作为福利发放给了基地工作人员。按照市机构养护补贴政策的规定，相关补贴资金应直接发放至养护服务机构，但在发放因补贴标准提高后产生的每人1800元补发款时，镇残联却按照上级残联的要求直接发放给了参加机构养护服务的残疾人，在政策执行方面存在不一致。

2、补贴资金发放不及时。区残联将“阳光家园计划”等残疾人专项补贴资金下拨至各镇、开发区残联帐户后，有个别镇残联以补贴对象已死亡、无监护人或监护人不明等为由，将部分专项补贴资金留在帐上或保管在个别人手中，未兑现于残疾人，有的甚至将部分年度的专项补贴资金长期留在帐上，未予发放，致使这些专项补贴资金脱离上级主管部门的监管范围，易引发贪污、挪用公款等职务犯罪的发生。

3、补贴名单与实际不符。在个别镇残联上报的“阳光家园计划”等残疾人专项补贴名单中，存在申报信息与实际不一致的情况，甚至还有冒用贫困户、死亡人员等不符合专项补贴条件的人员名义进行申报的现象，而区残联对于镇残联上报的补贴名单的审核流于表面，从而使得虚报现象难以被及时发现，导致相关专项补贴资金不仅没有实际发放到应当补贴人员或监护人手中，而且还被个别工作人员截留、侵吞。

4、补贴发放手续不规范。在“阳光家园计划”发放过程中存在领取人签名与实际领取人不符的现象，一些重残人员、机构养护人员，根本无法亲自前往领取，但发放名单上签的却都是残疾人本人的名字，甚至有些还出现已死亡人员的名字。部分代签人代签后，发放给残疾人本人时没有相关依据，有的干脆代为保管资金，有的称为残疾人购买食品或用品等但没有发票等原始凭证作为依据。由于许多补贴对象都是重度智障、精神病人员，对于事物缺乏正常的认知能力，因此，发放手续的不规范使得补贴资金是否发放到或用于残疾人本人无从查证，为不法分子骗取、侵吞补贴资金创造了便利条件。

三、原因分析

1、指导监督措施尚欠缺。《关于某市实施中国残联的意见》等补贴政策未根据中残联的有关要求对补贴申请明确具体的审查、监督措施，且在“阳光家园计划”等残疾人专项补贴政策的执行过程中，上级残联部门对基层残联部门的业务指导、跟踪回访力度不够，导致个别基层残联部门存在补贴政策执行不到位、不规范的情况，甚至出现冒用贫困户、死亡人员等不符合补贴条件的人员名义虚报冒领补贴资金等违法犯罪行为。同时，上级残联部门对补贴政策执行的指导存在一定的随意性和不稳定性，造成执行要求与政策规定不一致，从而增加了基层残联部门工作人员截留、侵吞补贴资金的风险。

2、政策规定宣传不到位。上级残联部门除召集下级残联部门的康复指导员等负责具体开展补贴工作的人员解释相关补贴政策外，并没有利用其他的载体或途径对相关政策规定进行公开、广泛宣传，不仅补贴对象、社会公众难以知晓补贴条件、标准等内容，甚至有些具体负责向补贴对象宣传政策的助残员对相关补贴内容也不甚了解，政策的不公开、不透明使得残疾人及其家属对残联部门的政策执行情况难以展开监督。

3、信息录入工作欠规范。为全面掌握全市各项残疾人康复服务综合情况，我市已建立“康复综合信息平台”，有关残疾人基本情况、进出养护机构时间等信息由基层残联部门负责录入。然而，在调查走访中我们了解到，目前，基层残联部门对残疾人信息的掌握主要依靠助残员的信息上报，但由于对信息上报工作缺乏明确、有效的制度规定，因此实践中信息报送不及时、不全面的情况时有发生，导致基层残联部门在“康复综合信息平台”录入相关信息时，对于残疾人进出养护机构、生老病死等情况无法及时掌握并录入，再加上个别工作人员责任意识不强，存在信息录入错误等现象，造成信息平台记录的信息与实际情况不一致，致使上级残联部门在审核下级残联部门上报的补贴名单时，无法借助信息平台进行核对，只能依靠下级残联部门自行把关。这一漏洞恰恰为不法分子虚报、多报补贴名单，骗取侵吞补贴资金创造了便利条件。如陈某某就是在正常上报补贴申请后，又冒用贫困户、死亡人员名单进行上报，但上级残联部门未能及时发现问题。

4、现金发放手段埋隐患。目前，我市残联部门对于残疾人一户多残生活补助、低保持证残疾人家庭交通费补贴等固定、常规补贴资金的发放均采取银行直接打卡的方式，但对于“阳光家园计划”等临时性、补发性的补贴资金仍以现金形式发放，同时上级残联部门对于相关补贴资金发放流程和责任部门等又未做出明确规定，造成在实际执行过程中，一些基层残联部门的工作人员既制定补贴名单又负责现金发放，缺乏必要的监督制约，一旦相关工作人员贪欲膨胀，易引发贪污等职务犯罪的发生。

5、工作责任意识较薄弱。个别基层残联部门工作人员在贯彻落实残疾人专项补贴资金发放工作时，存在拖延发放等“打折扣落实”的情况，致使补贴资金不能及时发放落实到位，时间一长，在贪婪、侥幸心理的作祟下，手里保管的补贴资金就成了其觊觎的对象。同时，基层现有的一些助残员工作责任意识不强，难以发挥对基层残联部门的监督作用。如陈某某案中，某助残员明知一残疾人已经死亡，但是当镇残联要求其填写该残疾人补贴申请审批表时，其并没有提出异议。

四、预防建议

1、健全审查监督机制。建议上级残联部门在确保补贴政策执行稳定性的基础上，建立对下级残联部门政策执行的长效业务指导和跟踪回访机制，同时健全对残疾人专项补贴申请的审查监督机制，一是全面细致的书面审查，区级残联部门应将上报的补贴名单涉及的残疾人姓名、残疾类别、残疾等级、入住养护机构时间等有关情况逐一与“康复综合信息平台”进行核对；二是适当比例的实地查验，由区、镇两级残联部门、村居委等有关部门分别抽调工作人员组成检查小组，对上报的补贴名单按一定比例到相应的养护机构等进行实地查验；三是公共场所的公示公告，将核准的补贴名单分别在残疾人住所地的村居委，镇、区残联部门的公告栏进行集中公示，接受社会监督。

2、加大政策宣传力度。充分发挥助残员贴近基层、贴近群众的岗位优势以及大众媒体和基层传播渠道的影响作用，加大对各类残疾人专项补贴政策的宣传力度，并通过公开举报电话、设置举报箱等方法引导广大群众积极参与对残疾人专项补贴工作的监督管理，以公开促进监督，杜绝各类虚报冒领、侵吞残疾人专项补贴资金的违法犯罪行为发生。

3、完善信息录入工作。建立“一月一报”信息报送制度，即由助残员、养护机构每月定期向所属镇级残联部门报送残疾人信息变动情况，如遇残疾人死亡等突发事件则需即时上报。镇级残联部门应对上报情况进行复核，并指定专人开展录入工作，区级残联部门应加强实地走访，核查录入信息与实际情况是否一致，并督促镇级残联部门及时进行录入或作出更改，通过加强对录入情况的审查，切实提升信息平台的准确性和实效性。

4、建立一人一卡制度。杜绝以现金形式发放各类残疾人专项补贴资金，实行“一人一卡”补贴资金发放制度，即由残疾人住所地的基层残联部门统一、集中为残疾人办理银行卡，且开卡人必须是残疾人本人，不能为监护人或其他亲属，所有专项补贴资金都必须通过银行账户直接汇入残疾人银行卡内，发放后还应当将银行的付款清单作为原始凭证附在财务账簿中。

5、加强队伍素质建设。通过开展每月法制教育例会、举办法制讲座、剖析典型案例等各种有效形式，在基层残联部门中深入开展廉政警示教育，帮助相关工作人员提高拒腐防变的意识和能力，在工作中自觉抵制各种腐败诱惑。同时，进一步强化职业道德教育，切实增强基层残联部门工作人员工作责任意识和爱岗敬业精神，全面推行岗位责任制，建立健全责任追究制，逐步实现以制度管人管事，减少腐败机会。