北京在伊朗问题上走钢丝

来源:美国国际战略研究中心 2010年6月16日

执笔:傅瑞伟(Charles W. Freeman III)

编译:杨政文

作为一个冉冉升起的区域性政治经济大国、中国的核心石油供应者,以及发展中的第三世界国家伙伴,伊朗对北京的价值不言而喻。但由于伊朗无视国际社会规则,公然挑衅美国和其他西方国家核心利益,孤注一掷地发展核技术,使得北京在处理伊朗问题上不得不走上一条需要调动高度外交与政治技巧的钢丝――既要保持同这个地缘政治核心地带的大国之间利润丰厚且具有高度战略回报的政治经济纽带的关系,又要全力支持国际社会加固核不扩散机制的努力,避免一个已经动荡不安的地区陷入更大的危机之中。

中国的利益

中国对伊朗的姿态一直受一些利益因素左右。其中,有两大关系是中伊利益的核心。一方面,北京需要加强与中东具有重大战略意义的国家之间的政治经济关系,伊朗就是其一。地缘政治是中国在伊朗的参考依据,比如在该地区保持对美国等国家的竞争力。从狭隘的利益关系来说,中国对海外能源需求的扩张和中国对外出口的膨胀也需要对伊朗保持较为密切的关注。更重要的是,如何处理中伊关系涉及到与世界主要力量的和平交往,建立一个和平、互不威胁的国际环境对中国经济的高速增长是十分重要的。

中国在伊朗的利益无非有二。第一是强化中国与中东关键地缘角色之间的政治经济联系――狭义上讲是为了保障中国持续上升的能源需求得到满足,并拓展中国的出口市场;广义上说是加强中国在该地区的宏观影响力。与伊朗保持良好关系被视为中国维护其中东利益至关重要的方面。从地缘政治来说,作为与中亚和中东邻近的大国,伊朗之所以在这个战略版图中占有格外重要的地位,是因为伊朗处于连接中亚与中东的特殊地缘位置,有着丰富的石油储备,教育良好的大众,以及具有政治野心的领导人。第二个利益是,伊朗作为制衡美国在中东势力过度扩张的筹码,抵消美国在该地区的单边主义的影响,能成为维护中国在当地利益的有效杠杆,再加上伊朗符合中国寻找第三世界伙伴的标准,从而有利于中国延伸在西方世界之外的影响力。北京相信,他具备了处理好与德黑兰关系的优势,能够对伊朗这一关键的第三世界国家产生重大影响,可以使美国、沙特和以色列的影响力受到削弱。作为一个重要的发展中国家,伊朗在中国展现自己作为发展中大国风范同样有着非常重要的意义,因此,与伊朗保持良好的关系对中国扩展全球影响,甚至超越西方具有潜在的贡献。

如果仅从狭义的经济角度来看,伊朗是中国主要的石油供应国,也是中国产品的出口对象,比如机械产品和其他工程服务。中国国有能源企业希望能够把生意做到国际上去,这些都要求中国与伊朗保持非常密切的合作关系。为了帮助中国大型能源国企走向国际化,伊朗不仅提供了投资场所,也提供了一条陆上产品运输通道。

值得注意的是,出于对美国和其他发达国家的警惕,中国担心自己与其他石油供应国的合作遭到阻拦,就必须与德黑兰保持良好的能源合作关系。也有观察家认为,中国将面向伊朗等“无赖国家”的能源政策视为试图抵消西方国家政治影响力的手段,这也在一定程度上反映出中国对美国敌意性行动的种种疑虑。换句话说,中国与伊朗的经济联系部分是源于对美国的敌视行为,或者中国对美国的猜疑。

很少有人将中国对伊朗的石油投资看做恶性膨胀,这是因为中国参与全球能源游戏已经姗姗来迟。美国布鲁金斯研究所中国中心研究员、能源专家邓丽嘉(Erica Downs)认为,伊朗拥有巨大的石油天然气资源,这对改革开放以后才进入全球经济的中国十分重要。对中国来说,由于世界范围内可以开拓的资源市场已经所剩无几,要在全球找到自己感兴趣的投资机会实在是很不容易。中国能与伊朗和沙特合作,还因为世界主要的石油公司在那里制造了真空,中国石油企业才得以进入。带着这些恐惧和不安,中国与德黑兰走得更近,以确保自己的关键利益不受侵害。在这个前提下,中国优先安排的外交序列使对美国、西方和国际社会的关系都要围绕着这个中心。首先,保持与美国和西方世界平稳且有促进性的关系不受破坏且符合北京的长期利益。为了维持经济高速增长并扩大国际影响力,中国清楚推进共同经济目标、解决逐渐复杂化的地区和国际问题,以及避免一个敌对性战略环境的出现,对实现中国的抱负有着深远的影响。中国领导人从不希望被华盛顿视为在关键领域挑战甚至损害美国核心利益的崛起中大国,尤其当美国已经清楚明示伊朗问题是其重要国家安全考虑的时候,更对中国与伊朗关系的推进程度限定了边界,其中就包括伊朗的核计划和对美国的中东敌人的支持。事实上,美国已经通知中国领导人,伊朗对美国核心利益关系极大,美国对伊朗的问题自然十分关心。

美国的这些举措和行为毫无疑问制约了中国在伊朗关系上的进一步拓展。中国自己也要考虑与第三世界国家关系发展该有什么限制,同时,美国和中国有着各自独立的利益,对中国来说,阻止伊朗的核需求,防止国际核不扩散机制受到破坏也成为中国外交政策必须关注的内容。首先,中国领导人知道,伊朗拥有核武器或核能力将对中东和中亚产生剧烈影响(中国对该地区的能源进口甚至会因此减少)。就中国本身而言,制约伊朗获得核武器、防止其破坏全球核不扩散机制,对于预防中东地区陷入不可逆转的军事竞赛,避免其他周边国家掌握核技术,以及遏制与核武器相关的恐怖主义活动,都具有非同一般的意义。

此外,伊朗一旦拥有核武器,就会弱化中国在为数不多的核大国中的地位,破坏《不扩散核武器条约》。所以,中国不希望自己作为为数不多的几个掌核国家的地位被削弱,也不希望看到一个恶化的全球安全环境,最后,中国反对阻止伊朗拥有核武器的行为甚至会损害中国作为坚定的反扩散成员国中的声誉,中国更不希望由于伊朗问题而使得自己“负责任崛起中强国”的国际名声受到破坏。

为了减少美国对中东的影响,将中国作为美国的战略竞争对象转移出来,甚至为了促进世界多极化的形成,中国也不可能秘密支持伊朗,这对中国满足伊朗核的要求无疑是一个否定。尽管德黑兰在核领域非常活跃,但由于其核武器可能与中东恐怖主义相联系,中国也还是十分担心的。当然,中国也并不将伊朗的行为视为严重的威胁,也从未像美国那样将伊朗的行动视为直接而紧迫的安全威胁,加上有美国在伊拉克核项目问题上犯情报错误的前车之鉴,因而中国更不愿意冒险破坏其长期的经济和战略目标。

中国在伊朗的两大利益有时候是互相矛盾的,给中国制定清晰、高效和可持续的对伊政策带来了难度。一方面,北京不想做可能破坏或毁灭对伊政治经济关系的事情,也不会“得罪”伊朗人民,另一方面,中国也不希望为了支持和保护伊朗,与美国等西方国家和国际社会的关系疏远甚至恶化。

中国的政策

过去几年来,中国对伊政策受到各种压力而变得非常复杂,反映中国在伊朗问题上一直在分歧和利益中摆动。在经济(特别是能源)领域,北京通过各种渠道与伊朗建立了联系。2009年,中国成为伊朗第一大贸易伙伴,双边贸易收入达到近200亿美元,与1994年的4亿美元相比已经不可同日而语。过去15年来,中国对伊进口原油呈稳步增长趋势,中国原油进口量从10%增加到15%。中国能源对伊朗的需求达到其总量的11%,现在到将来,这一数字还将增加。

在此基础上,北京与德黑兰还签订了一系列与能源相关的经济投资与发展协定。这些项目如果能够完全履约,使中伊关系进一步深入,还可以避免与伊朗相关的地区冲突。这些项目包括行业的上下游投资,伊朗石油副部长最近表示,中国有可能对伊投资480亿到500亿美元。

北京还参与了对伊的许多非能源领域基础项目,比如建设地铁系统、车辆生产工厂和现代化的远洋运输舰队。值得一提的是,中国对伊朗的能源需求已经使其从美国的经济制裁的难堪中受益,中国企业在与伊朗的合作中自然也面临更少的竞争压力,这是中国企业在其他国家享受不到的“待遇”。很明显,德黑兰面对美国的经济技术制裁,更是竭尽全力用利润丰厚的贸易机会将北京拉得更近,通过一些经济捆绑战略削弱和阻碍美国的制裁。特别值得注意的是,为了满足自身汽油需求,伊朗已经从北京获得了炼油厂建设的诸多支持,从而对美国的制裁构成反向突破。

不过,对伊朗的投资也使外国公司受到挑战,其中也包括中国企业。不少伊朗石油天然气企业利用设备老化和技术升级增加外国企业的投资成本。一个常常令投资企业忽视的是,伊朗人是非常粗暴的合作对象,他们常常把价格推得太高,甚至中途改变或撕毁协议。

北京在外界,特别是美国的压力下,已经放慢了与伊朗的经济合作脚步,一些分析家认为,中国害怕国外将对伊经济联系与伊朗核纠纷联系起来。中国希望坚持作为国际成员的一份子,他自然会考虑放慢在经济投资领域对伊朗的合作步伐。最典型的例子是,在美国的压力下,北京推迟了开发亚达瓦兰(Yadavaran)油田计划。由于技术限制,很多投资伊朗的中国公司现在进展也并不顺利。比如,由于美国和联合国的制裁,不少中国和伊朗企业在天然气液化方面的技术缺乏就是一大瓶颈。

双边第二大合作是常规武器销售。上世纪80年代的两伊战争中,北京向中东国家――特别是伊朗和伊拉克提供了大量常规武器,包括弹道导弹和巡航导弹。事实上,北京利用两伊冲突获得了大约120亿美元的武器收入,其中还向伊朗提供了一些重要的军民两用技术。当时,华盛顿对北京向伊朗销售的蚕式导弹和反舰导弹格外关切――他让伊朗有能力袭击穿梭于霍尔木兹海峡的舰队和商船。结果,从1987年到2004年,美国以对伊朗销售导弹、核原料和技术为名对中国企业进行了制裁。

美国的一系列压力直接导致中国对伊销售的常规武器减少。至少,中国在上世纪80年代末停止了对伊朗和其他中东国家销售的弹道导弹和巡航导弹等敏感类武器。不过,据一些研究报告披露,中国还是向伊朗等中东国家提供了不少种类的机械仪器,这些仪器可以用来制造反舰队导弹。事实上,根据瑞典斯德哥尔摩国际和平研究所(SIPRI)的研究,2005年到2009年,伊朗仅次于巴基斯坦,成为中国的第二大军火出口国。

外交上的中庸之道

北京逐渐配合国际统一核查行动和支持安理会制裁决议的努力,与西方世界既有相似性又有明显区别。不同于美国,中国从未公开质疑德黑兰发展核技术的动因并非像他们声称的那么“和平”。另外,中国对于制裁行动的具体采纳也十分小心翼翼,力图不破坏“全球经济的复苏,伊朗人民的利益,或者同伊朗的正常贸易关系”。

总之,北京在伊朗问题上的态度是一条微妙的中间路线――一方面试图强化丰富的政治、经济和军事双边联系,另一方面又要限制其参与程度以协同世界其他大国施加有所限制的压力。很大程度上说,这条中线路线为中国带来了好处,因为不论支持哪一方,北京的立场都会为其换来利益。但与此同时,北京也应当尽力避免这些政治举动及其经济补偿为中国蒙上“操纵国际社会共同关心问题以谋取私利”的坏名声。