反对特权必须深化制度改革

加强对公权力的约束和规范，成为以为总书记的新一届党中央治国理政的一个鲜明特点。不论是拒腐防变、正风肃纪，还是简政放权、权力清单，都是这方面的切实举措。其中，腐败与特权，是公权力失范和异化的突出问题。如果说腐败是权力异化和失范的显性症候，那么特权是权力失范和异化的隐性病根。管住权力，必先反对特权。明确提出，“反腐倡廉建设，必须反对特权思想和特权现象”。而反对特权根本的出路是制度建设，是社会主义制度的完善和发展，只有扎牢制度的笼子，才能切实做到“把权力关进制度的笼子里”。可以说，用制度反对特权思想和特权现象，是治国理政的一个重要思想。深入学习和研究这一思想，是我们党当前一项很有现实意义和理论价值的任务。为帮助读者进一步理解这一思想，我刊专访了武汉大学政治文明与政治发展研究中心主任、博士生导师虞崇胜教授。

我国迎来制度建设的

空前自觉阶段

《领导文萃》：作为我国最早从事政治文明研究的政治学者之一，您从政治文明的角度怎么评价新一届党中央治国理政的特点？

虞崇胜：新一届党中央治国理政的特点是个大问题。特点当然可以归纳出很多，这里我想从专业角度表达个人学习和观察的一个最深体会，那就是，在的带领下，我国迎来了制度建设的空前自觉阶段。

处在转型中后期的中国，正日益逼近制度成型的历史关口，幸运的是也迎来制度建设的空前自觉阶段。这种自觉，首先表现在对制度建设重要性的认识上。十明确强调“要把制度建设摆在突出位置”， 十八届三中全会把制度的完善与发展熔铸为改革的总目标；重申了邓小平当年的论断，“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”。更重要的是把制度建设重要性的认知变为制度建设历史使命的自觉担当，说，“今天，摆在我们面前的一项重大历史任务，就是推动中国特色社会主义制度更加成熟更加定型，为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系。”这种自觉，突出体现对制度自信与制度改革关系的科学认识上，说，“坚定制度自信，不是要固步自封，而是要不断革除体制机制弊端，让我们的制度成熟而持久”。此外，还表现在对制度建设原则和制度约束力的把握上，强调“不管建立和完善什么制度，都要本着于法周延、于事简便的原则，注重实体性规范和保障性规范的结合和配套”；强调“制度一经形成，就要严格遵守，坚持制度面前人人平等、执行制度没有例外，坚决维护制度的严肃性和权威性，坚决纠正有令不行、有禁不止的各种行为，使制度真正成为党员、干部联系和服务群众的硬约束”；强调“把权力关进制度的笼子里”。

当下中国的制度自信和制度自觉，顺应了人类政治文明发展的趋势。政治文明分为三个层次，一是政治意识文明，二是政治制度文明，三是政治行为文明。在这三者中，制度文明是意识文明的凝结，是行为文明的规范，因而我们说政治文明的本质在于制度文明。制度文明好比政治文明的枢纽，抓住了枢纽，就抓住了中国现代化转型的本质，也抓住了改革顶层设计的全局。古今中外政治发展的历史证明，政治文明首先是制度文明，政治清明首先是制度清明。

《领导文萃》：我们也注意到学界和民间的一种论调，认为现代文明很容易陷入制度决定论的窠臼，形成所谓的“制度迷信”或“制度依赖”，对此您怎么看？

虞崇胜：我们是历史唯物主义者，自然要摒弃制度决定论或者制度万能论，决定政治文明高度的是生产方式和生活方式。在特定共同体生产方式和生活方式中，制度很大程度上是文明成果的凝结和文明水平的体现，我们是从这个意义上强调制度的重要性。但制度毕竟是人造物，有好坏之分，有效用之别。邓小平就说过，“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至走向反面。”所讲的制度“更完备、更稳定、更管用”，就是从好的制度文明的制度角度说的。好的制度要有科学性、稳定性和有效性，这是最基本的前提。

具体规则无法有效反对

特权腐败

《领导文萃》：这么说，是否意味着还需要对制度做出科学的界定和规范的辨析？

虞崇胜：是的。自从提出“把权力关进制度的笼子里”的著名论断之后，制度一词迅速蹿红。用制度反对特权腐败，这一点人们基本上有共识，但普遍存在的问题是对制度基本概念没有进行科学厘清，其中最普遍的误解是将制度与规则混淆。从规范的学理来说，制度与规则既有联系又有区别。规范的制度一般是从狭义上说的。狭义的制度是指那些具有根本性、全局性、稳定性和长期性特征的宏观制度或基本制度，如经济领域的生产资料全民制、生产资料集体制、生产资料私有制、市场经济、计划经济，政治领域的权力委任制、权力考任制、权力选任制、君主制、民主制等。相应地，那些不带有根本性、全局性、稳定性和长期性的制度，也就是广义的制度，则特称具体规则或微观规则，如人们熟知的历史上的宫廷太监制度，就是君主制的一种具体规则；又如现实中的党风廉政建设条例，也属于党和国家制度中的具体规则。可目前我们对二者的差异及各自功能认识不清，对其别异之处缺少清晰地界定，不同政治家和学者之间的理解也存在很大分歧，并且很多情况下对两个概念不加区分，经常发生概念上的混淆。在我们看来，政界和学术界对于制度概念的混淆和滥用已经达到了一个相当严重乃至误导的地步，致使我们对制度缺乏深刻科学的理解，因此在反对特权腐败实践中未能着手建设真正治本性的基本制度和宏观制度。我们以为，这正是我国特权腐败现象得不到有效遏制的一个重要原因。

《领导文萃》：就是说，反对特权腐败所遵循的治本的制度，“把权力关进制度的笼子里”的制度，必须要有严格的界定。只有那些真正具有科学性、稳定性和有效性的狭义的制度，才是反腐败特权的治本利器。

虞崇胜：正是这个意思。换句话说，制度反腐反特权的有效程度，与制度的科学性公平性程度成正比。这就意味着不仅要增加制度的“量”，更要提高制度的“质”。从量上说，党和国家所制定的反腐败特权的“制度”不可谓不多。单就党内来说，我们现在已经形成了包括一部、两部准则、二十四部条例在内的党内主干法规体系；此外还有几千件规则、规定、办法、细则，这是党内法规体系的枝叶。国家层面的各种制度更是难计其数。人们一定会说，这么多“制度”都没法扎牢权力的笼子，可见要么权力太过强大而且狡黠，要么这些制度的“材质”太差。在我看来，问题的实质在于人们对制度与规则的混淆。如果按照前述之界定，都是将具体规则等同于宏观制度，在这类观点的指导下，反对特权腐败的实践操作中，把权力关进制度的笼子里，人们多数时候自然满足于具体规则层次的所谓制度，诸如在廉政建设中制订了大量的规章制度，但特权腐败现象“依然故我”，得不到根本遏制。

《领导文萃》：就是说，制度有可能是特权腐败现象的死敌，也有可能是特权腐败现象的母体或同谋。特权腐败现象的根源归根结底要从制度那里去挖掘，反对特权腐败现象归根结底要反对滋生这一现象的制度。

虞崇胜：不挖掘特权腐败现象的制度根源，便会陷入前面所看到的用规则反腐败的窠臼，场面上风风火火，底子里依然故我，因为宏观制度的利益机制而不是制度的配套规则才是真正起作用的。这一点我们可以从苏联时代学到很多教训。我们不妨也从利益机制的角度寻找苏联时代特权现象的制度根源。这一根源就是“官职等级名录制”。“官职等级名录制”在俄语中是用НОМЕНКЛАТУРА

（nomenklatura） 这个词来表示的。它是指其人选由上级任命的职位名称表。它是列宁病重不能视事时，斯大林为方便行使分配干部权而创立，是斯大林及苏共各级领导掌控权力的最根本方式。

《领导文萃》：“官职等级名录制”为什么会导致特权？其内在运作的逻辑是怎样的？

虞崇胜：它的逻辑起点在于权力的天然优越性。权力是理性人争相竞取的一种优质资源和稀缺资源，因此权力的配置方式成为所有政治体的基础性利益机制。“官职等级名录制”即政务官委任制作为权力配置方式，否认权力的竞争性，将取得权位的决定权集中在“上面”，“一切皆取决于上”，是传统的皇权世袭制的现代变种。在这种制度环境下，所有官场者要想求“进步”，都必须“眼睛向上”。这个制度无须部署“落实”，利益驱动之下，一切皆是上下级官员们积极、主动所为，就像高考制度下师生家长备考，上下一心，莫此为要。

虽然苏联也有民主集中制的组织路线，但组织路线的前提是委任，实质在集中，即使过程搞了民主，能动的主体始终是权力者。这样一来，官员的任命往往能在小范围核心权力者内部秘密确定产生，当权者可加操作使其符合自己之意图，如凭私人依附关系亲疏有别甚至买卖交易，其致使权力系统任用亲信近亲繁殖，进而抱团结帮与官官相护，久而久之便形成权力圈子，就是我们所说的特权集团。

“官职等级名录制”表面上是一种官职人名的清单表，但其实质在于，这个名单的创制权掌握在居上位的权力者手中。形象地说，不同层级的权力者之间形成闭合性的权力生物链。从横向看，权力生物链形塑了整个社会生态，但社会生态对权力生物链的作用力很小或者几乎没有；从纵向看，处在权力生物链顶端的人决定了权力的生态，并直接或者通过权力链条决定了整个社会生态。如此一来，具有天然优越性的权力通过单向性的自上而下的权力链塑造了整个社会。拥有社会各种资源和价值的权威性配置权的权力者，手握特权，很少受到约束，腐败便大面积蔓延开来。制度化特权才是产生腐败的温床，特权比腐败的危害更大。

必须深刻认识特权腐败及其

严重危害性

《领导文萃》：建国以后，就十分关注政权变色的问题，多次警告不要形成特权阶级，不要形成新的贵族阶层，并且采取运动式“大民主”、依靠群众力量反对官僚特权，也产生了一定效应。对此，您怎么看？

虞崇胜：我国的政治制度与苏联时代有诸多“家族相似性”，斯大林体制的危害在五十年代中前期便已暴露，对此，第一代革命领袖是十分警惕的，所采取的种种措施，也让大部分领导干部不敢贪腐，整体上干部比较清廉。建国后多次提出反对官僚特权，但多年来没有找到有效的解决方法。他最早想出的办法就是整风，发动党内外群众给各级官员提意见，试图用此和平方式来解决或减少官僚特权化问题，却最终由于没有触动制度和体制问题，无异于“刻舟求剑”。后来采取群众运动大民主的形式反对和特权现象，但是，脱离法治轨道的运动式治国，破坏了正常的生产生活秩序，造成人人自危的局面；即使这样，特权现象并没有消除，当时走后门、托关系已经在社会不同层面存在，领导干部生活上还是有一些特殊待遇。事实证明，“大民主”不能根本解决特权问题。

更值得一提的是，在改革开放之初，以邓小平为核心的第二代领导人就开始系统地反思特权问题。正是历史的教训促使邓小平对社会主义国家的官僚特权现象有了新的认识。他曾指出：“搞特权，这是封建主义残余影响尚未肃清的表现。旧中国留给我们的，封建专制传统比较多，民主法制传统很少。解放以后，我们也没有自觉地、系统地建立保障人民民利的各项制度，法制很不完备，也很不受重视，特权现象有时受到限制、批评和打击，有时又重新滋长。克服特权现象，要解决思想问题，也要解决制度问题。”因此，邓小平始终坚持用法治的方式来反对官僚特权。但是，由于种种原因未能及时建立实现这一正确方式的制度前提――即通过政治体制改革形成科学的政治制度和体制――这也是从苏联反特权教训中得到的启示，从而一直达不到所预期的目的，致使特权思想和特权现象在最近十余年间有了新的滋生和蔓延。正因为如此，中共十和十八届三中全会都明确提出要“反对特权思想和特权现象”。

《领导文萃》：问题是，新时期特权腐败现象并没有得到根本遏制，反而有蔓延的趋势，造成党群关系、干群关系疏离，局部紧张。对于当前特权思想特权现象，您是怎么判断的？

虞崇胜：在当下的中国，虽然特权现象并未完全制度化，但是由于对特权现象打击和清除不力，加之变革社会新旧制度交替所带来的制度间隙，致使特权现象不仅没有得到有效的遏制和清除，反而凭借其特别能扩张的本能迅速渗透到社会的各个领域。

自上世纪90年代开始的中国市场经济大潮中，在房地产、矿山资源、金融证券以及能源等领域，政商勾结组成特殊利益群体是一个相当普遍的现象。最近几年，电力、交通、电信、能源等垄断行业因为它们长期盘踞公共资源高地并独占利润，把相当一部分应当归社会共享的成果变成部门利益，享受过高的收入和过高的福利。

本来，作为人民公仆的国家党政机关工作人员，不论职位高低，其所享有的权利应是平等的，但事实上党政机关等级森严，不同等级的机关人员其待遇是很不相同的。一些垄断性国有企业、国有部门的高管人员不仅享有高薪，还享有诸多的特殊权利。为了调动不同阶层人士的积极性和创造性，许多单位和部门设立各种各样的不利于社会公平的奖励制度，如各种名目的“特聘”、“特任”、“特惠”制度，甚至一些学术性荣誉称号也与特权联系起来，比如院士、资深教授不仅享受副部级待遇，而且是不退休的终身制。

在日常生活中，人们普遍都感受到特权现象无处不在无时不在，似乎社会的每一角落都弥漫着特权的气息。比如，老百姓十分反感的特权车、特权房、特权餐、特权养老金、公务消费、高干病房，以及名目繁多的VIP服务等；又如，虽然已有了明文的禁止醉驾的条例，但仍然有人能够免于醉驾的处罚。在当下的中国，可能没有人为了实现自己的某种利益和权利（包括升学、升职、申报、就业、看病、办事，等等），没有找过或利用过自己的关系，甚至有的人无论做什么样事情都是靠关系做成功的。因此，有的外国人将当下的中国戏称为“关系中国”和“特权中国”。

《领导文萃》：对于特权思想与特权现象的危害性，您是怎么看的？

虞崇胜：对于特权思想与特权现象的危害性，从邓小平到，我们党的领袖都有很深刻的认识，社会上也有不少的议论。总体上看，这种危害是全方位的，对国家权力结构、法律秩序、社会和谐、社会公正、社会信任等等方面都是有破坏性。具体危害表现为：（1）扭曲国家权力关系，导致公共权力异化；（2）改变权利平等属性，导致权利不平等；（3）破坏正常法律秩序，导致人治现象泛滥；（4）加剧制度惰性，导致已有制度废弛；（5）恶化党群关系，导致执政合法性降低；（6）助长权力崇拜，导致权力追逐成为风气；（7）破坏社会和谐，导致贫富分化和仇官仇富；（8）危害社会公正，导致社会正义缺失；（9）破坏社会信任，导致社会信任系统塌陷，等等。

反对特权腐败必须深化

制度改革

《领导文萃》：应该说，中国现在到了必须下大决心遏制特权思想特权现象的关键时期。对此，党的十、十八届三中全会已经做出了明确的指导。但是，怎么把这种指导原则变为行动方案，似乎也不是那么容易。

虞崇胜：确实不容易，对于反对特权思想和特权现象，我们要有长期斗争的思想准备。中国是个超大规模的文明古国，一是治理难度古今中外绝无仅有，二是传统官本位思想根深蒂固，三是近代化过程客观上形成了强国家――弱社会格局，四是斯大林体制影响很深。这些因素叠加在一起，使得符合现代政治文明的国家治理体系的建构和完善的任务十分艰巨。

《领导文萃》：新一届党中央主政以后，我们看到了前所未有的反特权腐败的决心，也明确了改革的目标方向，那就是完善和发展社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。

虞崇胜：这便是我们所说的制度自觉和制度自信，也就是说，中央领导对反对特权紧迫性的认识和判断已经十分清醒到位，也相信通过完善发展社会主义制度能够解决这些问题。但是，我们刚说过，治理中国的任务十分艰巨，特别是发展到了今天这个局面，各方面的利益十分复杂，反对特权腐败必须从改革制度着手。八项规定、群众路线教育实践活动“反对”等，是十分必要的，但主要还是局限在规则反特权腐败，下一步必须认真思考如何从改革制度上来进行顶层设计。

《领导文萃》：制度改革千头万绪，您认为应从何处入手才能抓住要害？

虞崇胜：现今中国正处于政治制度改革转型时期，并且已经积累了极为丰富的正反两方面反特权的经验，只要我们认真吸取前苏联反特权的历史教训，是完全有可能走出一条成功的中国特色政治制度改革转型之路。概括地讲，这条可能成功之路主要有两个方面：其一，适度引入干部选拔的竞争制；其二，真正实行干部待遇公仆制。这其实就是140多年前巴黎公社英雄们创造的并受到马克思恩格斯肯定的著名巴黎公社原则在新的历史条件下的体现。当年，恩格斯将巴黎公社原则概括为：为了防止国家和国家机关由社会公仆变为社会主人，公社采取了两个正确的办法：第一，把行政、司法和国民教育方面的一切职位交给由普选选出的人担任，而且规定选举者可以随时撤换被选举者；第二，对所有公职人员，不论职位高低，都付给跟其他工人同样的工资。应该说，巴黎公社原则比较好地体现了社会主义政治制度的内在要求，是防止和遏制特权的制度屏障。它的核心是建立权力者产生的竞争制度。邓小平早在1962年就说过：“不管党也好，政也好，根本的问题是选举。”俄共总书记久加诺夫也曾指出，苏共的源于对政治权力的垄断，对经济和一切资源的垄断，对真理的垄断。而这三个垄断中对于政治权力的垄断是最基础性的。谚云“人往高处走，水往低处流”，权力人事代谢中打破垄断最有效的动能是权力竞争。只要坚持党的领导和中央集权，即使不搞政党竞争及全国普选，在政治治理上实行地方自治，用权力个体竞争来增强党的活力，并将其纳入法治的轨道而不让资本或权势介入，在党的高度权威领导和引导下主动地开展有组织、有纪律、有节制的竞争，就并没有那么可怕，其进程完全是可控性的。相反地，只有适度竞争，即有制度化的和平竞争，才是执政党生命不息的动力和永葆青春的奥秘。人口规模相当于中国一个小地级市的新加坡人民行动党的政治实践便是一例实证，一党体制下的竞争性选举使新加坡政治充满活力。生前曾不无担忧地多次提到过“君子之泽，五世而斩”。可怕的是没有了竞争对手，失去了竞争压力，官僚特权阶层内部就“自然地惰性发作，由少数演为多数，到风气养成，虽有大力，无法扭转，并且无法补救”（黄炎培语），最终乃至走向反面，再次去重蹈专制王朝治乱循环的历史周期率之覆辙便是必然。可见，通过政治体制改革适度引入竞争机制，同时建立相对公平的利益机制，通过体制改革清除制度性和政策性特权，将成为遏制特权现象的重要制度化机制。这是从苏联特权体制和其他社会主义国家反特权的教训中获得的重要启示，也是中国全面深化改革过程中反对和清除特权思想和特权现象必须解决的重要难题。

《领导文萃》：最后请您为广大读者展望一下中国反对特权腐败的前景。

虞崇胜：对于前景，我总体上持乐观态度，原因就在于新一代共产党人的制度自觉和制度改革决心。在以30多年的奋斗走过别人上百年历程之后，在取得举世瞩目的物质现代化成就之后，中国的改革正在开启一条制度现代化之路，并决意用几代人、十几代人，甚至几十代人的不懈奋斗来推进完成。邓小平说过，“现在我们干的是中国几千年来从未干过的事。这场改革不仅影响中国，而且会影响世界。”站立在960万平方公里的广袤土地上，吸吮着中华民族漫长奋斗积累的文化养分，拥有13亿中国人民聚合的磅礴之力，沿着中国特色社会主义道路走下去，中国充满活力的制度文明与治理转型，必将成为21世纪人类影响最为深远的变革。