论国家恐怖主义

[摘要]恐怖主义按照主体可分为个人恐怖主义、国家恐怖主义。国家能够实现恐怖主义而不管其是不是在运用暴力；国家应该承担国际犯罪的刑事责任；精心策划的恐怖活动经常是在政府权力机构之下实施的；恐怖主义不仅仅是个人自身行为的结果；国家或政府恐怖主义的危险性不仅在于其亲自实行恐怖主义，还在于他们对其他恐怖活动的直接或间接的支持，即一种寻求人的行为；为保护无辜人们免受恐怖主义之害，国际社会尚有很多艰难的工作要做。

[关键词]恐怖主义；国家恐怖主义；暴力；国际刑事责任

[中图分类号]D997.9 [文献标识码]A [文章编号]1671-0215（2003）02-0077-05

随着纽约世界贸易中心大楼的轰然倒塌，世界在一夜之间发生了许多变化。“911”事件对美国和世界的影响是深远的，恐怖活动炸毁的“不仅仅是世贸中心和五角大楼的一部分，而是美国的平静和安全感。”一场恐怖袭击使人们意识到，这样的事情可能发生在任何地方、任何人身上。恐怖主义严重危害着人类的和平，影响着经济和政治的发展。然而，国际恐怖主义的泛滥是与霸权主义的横行分不开的。我们应谨防有人打着反恐旗帜而行霸权主义之实。本文力求以公正的态度，从不同的角度对待此问题，不涉及到任何政治见解，纯属学术研究，特此声明。

一、 国家或政府恐怖主义的含义

恐怖主义按不同的标准可以分为：国内恐怖主义和国际恐怖主义；反对普通法律、反政治、恐怖主义；直接和间接恐怖主义；个人、政府恐怖主义。

关于恐怖主义，学者和专家们众说纷纭，对其概念至今没有形成统一的见解。但也有共同认识之处：认为恐怖主义是暴力行为，是达到某种目的的手段。不同点主要在于：对实施主体的认识不同，有的学者认为其主体只能是犯罪集团或者犯罪组织；而有的学者认为恐怖活动的实施主体无任何限制；如我国学者给出的如下两个概念：“所谓恐怖主义，乃是一种崇尚暴力，主张由少数人组成规模较小的组织，脱离群众采取单一的恐怖活动的方式来实现某种目的的理论和主张。凡是持有这种理论的人可以称之为恐怖主义者；持有这种理论的组织可称之为恐怖主义组织。” “某个政治集团，脱离群众地、不进行其他形式的斗争，单一地使用暴力或暴力相威胁，以达到政治目的，就是恐怖主义。”

近来，恐怖主义一词较为广泛的使用着，并引起了概念使用的混淆，当两个政治力量用它来攻击对方时，该词变得尤其复杂。大多数国际法专家在谈到恐怖主义这一概念时都将之与个体和团体的暴力行为相联。而一旦涉及到国家的法律身份，则是经常有意的被忽略掉。实际上，并不是个体才会从事国际性犯罪。很多情况下，危险的国际犯罪是在一个国家层面上进行的。如纽伦堡国际军事法庭提供的证据“足以证实由政府当权者计划并实施的有体系的恐怖行为。”“任何国家，不论是完全国家或部分国家，都可能作国际不法行为。但是，部分国家只在它们有国际地位和自己相应的国际义务的领域内，才能作国际不法行为”。

在国家机器内，很多实体（entities）都在国家的直接控制之下。每个独立实体除非是出于“国家利益”，经法律允许，否则均是无效的。只有整个国家组织才有法律能力或者法律性质。一个国家作为一个法人因此对其实体拥有责任。整个国家机器的作用是对其实体间的权力进行分配。事实上可以说，一个国家能够实现恐怖主义而不管其是不是在运用暴力，比如，武器的生产自身就为产生恐怖帮了大忙。一般说来，任何国家若有能力生产危险性武器或大规模杀伤性武器的，都有能力制造恐怖（主动的积极的生产和被动的防卫的生产又是两种性质）。国际恐怖行动，很多都来自国家权力，一个国家组织和国家实体更有能力采取行动而且或多或少不会受到质疑。

二、 关于国家恐怖主义的争议

国家恐怖主义的含义不为国际刑法所认可，这并不意味着国家就不能被认为是国际刑法体系的违犯者。“国家应该成为国际犯罪（包括国际恐怖主义犯罪）的主体，只不过国家承担刑事责任的方式不同于个人承担刑事责任的方式而已。”

关于国家恐怖主义在很多文件中都曾提到。相关的一个建议是在阿尔及利亚提交给国际恐怖主义特别和会的一份建议草案中，草案将政治性恐怖主义区分为两类：即国家恐怖主义和反国家恐怖主义。其中列举了具有恐怖主义因素的国家行为：

（一）集体收监形式，使用酷刑，集体大屠杀，大范围报复，，使用化学武器，对国家经济结构的毁灭等等。

（二）国家是实行暴力和恐怖主义：当其意欲破坏人们的愿望，目的是令人们遵从一项政策，或违反人们利益使用其领土和资源；当其实行扩张政策和霸权主义时。

（三）很多影响到国际共同体的情况是：

（1） 维持殖民统治；

（2） 外国占据一领土强迫其人口迁移；

（3） 种族歧视和种族隔离政策；

（4） 一国对另一国的“惩罚性”侵略；

（5） 外国干涉一国内政；

（6） 外国掠夺一国的自然资源；

（7） 外国势力对一国的体系，如人口、动植物、传输手段、经济结构等等的破坏；

（8） 一国对另一国运用武力（除国际法定义下的一国战争外）。

作为一个国际性法人，一个国家有能力做一项决定并予以执行，有能力使国际协议生效，有能力去生产、销售和使用武器，有能力参与国际争端，有能力控诉、呼吁及其他很多个人及任何组织无法拥有的能力。一些国家对自己的这些能力任意运用，甚至干预其他国家的内部和外部事务。为限制国家的此种和赤，尤其是限制一国当局支持恐怖主义活动，联合国曾在颁布的《关于“反人类和平安全犯罪”》的草案法典中，有关国际恐怖主义定义的内容。在法典的第4条中的“为政治目的，武装从一国领土入侵另一国领土”；第5条的“由一国政府支持或执行造成另一国的内乱纠纷，或者该国当局对组织造成另一国的内乱纠纷予以容忍的”；第6条中的“由一国政府支持或执行的对另一国的恐怖活动，或者该国当局对组织造成另一国的恐怖活动予以容忍的”。都反应出了有关恐怖主义蕴义。

草案法典的第6条也清楚描述了国家有可能采取恐怖主义行动。按此草案法典，国家可以被认为进行恐怖主义活动犯罪，显然这里是有国家恐怖主义了。

国家恐怖主义概念还出现在1948年《人权全球宣言》第30条中；1966年《关于经济、社会和文化权利的国际盟约》第5条；1966年《公民和政治权利国际盟约》第5条和《欧洲人权条约》第17条中。所有这些条款规定都很相似。例如第30条中写道：“本宣言中内容不是暗指任何国家、组织或个人，及由此参与任何旨在破坏权利和自由的行为和活动。”有一点可以确定，以上所提文件的条款均是既承认个人也承认国家恐怖主义的。据此，在个人与国家人参与的被称为恐怖主义的行为之间在文本中是一视同仁的。如有人指出，“如果恐怖主义是指暴力恐吓或暴力威胁，且如果 我们允许定义中包括国家及国家人的暴力的话，那么它就是这样，个体或小集团就不是世界上重要的了”。

就国家恐怖主义而言，可以有两种类型的行为：一种是一个国家当局对实施恐怖主义活动；另一种是一国对另一国的恐怖主义活动。

恐怖主义行动可以分两大类：一是个人为私人目的而为的行为；另一个是由一国的首脑集体进行的行动，范围更广。

伊朗提交的草案建议中作了相关的一些陈述。这个草案列举了一系列可能的恐怖主义行动。他们包括干预他国内政；侵犯人们基本自由；及对不同受保护人们不利。

草案对恐怖主义定义如下：

（1） 暴力和恐怖行为是针对人们为其自决权利或其民族解放的战斗的；

（2） 其组织的恐怖活动是针对其他国家的；

（3） 个人或个人集团实施的暴力威胁到无辜人们的生命或其基本自由；

（4） 针对个人的暴力行为，这些个人因其职能应该享受到国家的特殊保护。

“国际恐怖主义”一词应受批判的主要方面是该词常用来指主体为个人和组织集团，且是为了自身使用暴力。很少用该词来描述国家的犯罪行为，国家的恐怖活动是秘密的，因此事件的总数无法得知-要国家对其自身的恐怖活动予以承认并提供信息实在是过于乐观了。

三、 实行高压政策的政府

精心策划的恐怖主义活动经常是在政府权力机构之下实施的。不同国家的早期宣言中都曾提到高压政府的含义，均承认人们有高压政府的权利。例如在1793年法国宣言第35条中写道：“当政府侵犯了人民的权利时，人民反抗，这是各阶层人民最神圣的权利和应有的责任。”实际上法国革命是“一场神圣和必然的法律之上的战争”，照此宣称：“是通过起义我们才在1789年砸碎了锁链；也是由此才在1792年了暴政。”《法国宣言》因而承认当政府当权者实施压迫统治时，起义超越法律。

高压政府的早期概念，再如1776年7月的《美国独立宣言》的草案。草案称英格兰殖民权力是“一个暴政”，并且它在美国领土上的管辖是“无权管辖”。宣言接下来的部分指出了两个重要事实：第一，政府犯罪的存在；第二，人民有权利高压政府。

政府以不同方式实施镇压活动，包括杀人、毁灭、酷刑、非法监禁、恐怖和不同形式的侵略。政府恐怖主义，如阿根廷、萨尔瓦及前菲律宾独裁者马科斯的恐怖统治都是典型的例子。多数恐怖统治都包括：杀人、毁灭、政治监禁、酷刑，较突出的是大量人口的绑架。“应予关注的是美国政府与其人及其多国组织的同谋：一方面，第三世界的本土生意和军事同党；另一方面，保证对这些国家的全面控制，把他们发展为合作的基础。”

事实是有的政府利用其国内和国际力量实行着最危险和最不人道的恐怖主义行为。例如，在Shah（伊朗之王国）的独裁统治下，几千名伊朗人民被杀害，这些杀人行为均出自政治原因。他们不仅违反了国际法也违反了国内宪法。

毫无疑问，政府恐怖主义是最危险的恐怖活动，并侵犯了人们的基本人权，违反了最根本的国际法原则。国际法多对个人犯罪有禁止条例。甚至，“世界，尤其是公众，对政府恐怖主义并不很感兴趣，而政府恐怖主义更有被接受为无可避免的并经常被视为必然发生的趋势。”国家恐怖主义与个人恐怖主义的区别是前者“是合法的恐怖主义”， 是由国家权力允许的。事实上很多政府都是伪君子。这一点当说到西方伪善时尤其正确，伪善的一个重要表征是西方标榜不参与，但很多犯罪活动却是用其当局生产的武器所为。

对政府恐怖主义应予以强烈谴责。如，南非白人对南非黑人所犯下的罪行；以色列对巴勒斯坦人民及支持此行为的国家，尤其是美国政府，对此犯罪行为均应予以强烈的谴责。

四、国家的国际刑事责任

国际犯罪的刑事责任是以“个人的刑事责任”为基本原则的，这里的个人包括犯罪组织在内。“国际犯罪的主体主要是个人，国际犯罪的刑事责任主要是个人责任。这种观点，不仅源自现有国际刑法公约中规定的国际犯罪都是以个人的犯罪行为和个人的刑事责任为基础的，而且因为这一点在一系列官方和非官方的国际文献中得到了充分地体现和反复地强调。” “违反国际法的畴是个人所作的，并不是抽象的实体所作的，因此，只有处罚犯有这种罪行的个人，国际法的规定才能执行。”此项由《纽伦堡法庭》和法庭判决所确认的国际法原则，1946年得到联合国大会的一致肯定。

所有的这些并不意味着国家可以逃避其国际刑事责任。

为给恐怖活动的国际刑事责任归类，我们必须找到合适的归属依据。危险的恐怖主义行为经常具有国家因素。其危险本质由于政府的直接或间接勾结而愈加严重。这是因为国家层面的恐怖活动是由一国的官方机构在其内部合法权限内实施的。

某种行为是否被视为国际犯罪，不仅在于相关国际法律规则的规定，很大程度上是取决地“超级权力”的意愿和兴趣。这些国家的政府“合法”地生产并销售危险武器，仅仅是为了经济效益，而实际上为国际犯罪作了贡献。原子武器、核战争等军备竞赛，这些行为使世界各地均处于危险之中，关系到人类的存亡，一个国家的国际刑事责任成为一个必要性问题，在悲剧到来之前，对这种行为应有所规定，加以约束。

事关国家的国际刑事责任概念有多方面观点。一些人认为国家的国际刑事责任自身独立；一些人认为国家的责任与其个人是累加的关系，这是减轻国家国际刑事责任的一个理由，包括国家恐怖主义。很多政府认为，恐怖主义是个人自身行为的结果。其实不然，“如果国家以及代表国家行为的人作了违反国际法的行为，这种行为由于其严重性、残酷性和对人类生命的蔑视，被列入文明国家的法律公认的犯罪行为，国家以及代表国家行动的人均应承担刑事责任。”

但是，国家能否成为国际犯罪的主体和承担刑事责任的主体不仅仅是应不应该的问题，还有一个可不可能的问题。虽然从应然的角度说，国家应该成为国际犯罪的主体和承担国际犯罪刑事责任的主体，但在目前条件下，还不宜将国家作为承担国际犯罪刑事责任的主体。……随着各国共享利益的需要进一步增强，国家刑事责任必然会逐渐从国家责任中分离出来，……

五、国家或政府支持下的恐怖主义

国家或政府恐怖主义的危险性不仅在于其亲自实行恐怖主义，还在于他们对其他恐怖活动的间接或直接的支持，是一种寻求人的行为。一战之后“支持恐怖组织，成为一些政府的时尚。” 因为这些恐怖主义活动对其外交有利，这种经济支持一直持续。例如，从1929年到1933年，意大利和匈牙利政府支持克罗埃西亚（南斯拉夫一地区）和马其顿革命组织（IMRO）达四千四百万里拉。IMRO还得到保加利亚的支持。由此引起了1937年日内瓦《防止和惩治恐怖主义公约》的签署，该公约规定各国不仅要覆行避免做出旨在鼓励反对另一国家的恐怖活动的任何事实之义务，而且要承担防止和惩处此类活动并为此目的相互协助的义务。

在二战末期，政府对不同形式恐怖主义的经济支持上升，成为国际政策的重要部分。美国在政策措施中更加注意运用此政策，美国时时支持那些适合其国际政策恐怖主义活动。典型例子是美国政府插手希腊内战，策划镇压希腊人民武装力量，到1949年年中，希腊共得到6.48亿美元的援助，其中绝大部分用于内战中的军事需要。 美国著名评论家李普曼在谈到杜鲁门主义的真实目的时指出：“我们选择希腊和土耳其不是因为它们特别需要援助，也不是因为它们是民主的光辉典范，而是因为它们是通向黑海和苏联心脏的战略大门”。

一些阿拉伯政府以不同方式支持巴勒斯坦组织，以色列组织针对巴勒斯坦的恐怖活动受到以色列政府的支持，国际上得到犹太组织以及在很大程度上也得到美国的支持。1967年以色列对阿拉伯国家发动了第三次中东战争，也称“六天战争”，这场战争是美苏两国在中东地区加紧争夺和阿以矛盾进一步激化的背景下爆发的，双方也分别得到了美苏的支持。

政府支持恐怖主义活动有不同的目的。第一，他们可以支持一个有利于其意识形态的政治组织；第二，为了提高其国际政策的某一方面；第三，作为某种报复。这个分类当然可以因国家的政治兴趣不同而做更多的区分。人们还应注意到在恐怖活动中，存在着其他重要因素的影响，如文化的、社会的、心理的、经济的等等。过去居于首要位置的因素一直是政治形态，现在经济因素也越来越显示出它的重要性。

总之，国家从不愿意接受或承认他们的行动有利于恐怖主义。一个国家可能为了自己 的利益生产和销售武器而结果却在国际社会制造了恐怖。恐怖主义一词的真实性质有时被故意混淆。有些为追求自决权、民族独立和解放的行动，不仅合法，而且为联合国所支持，却被有些人称之为“恐怖主义”。联合国，从其创立之初，即在很多方面强调为了重建权利、消灭法西斯、种族主义、殖民或极权者的斗争是合法的。联合国通过支持受压迫人民已经表示和暗示承认了政府恐怖主义的存在。

深受恐怖主义之害的最终还是无辜的人民大众。仅仅通过反对恐怖主义的规则，这对于无辜的人们加以保障是远远不够的，还应解决其根本问题。如果个体和国际法上受保护主体得到尊重，受压迫国家的权利也自然要得到尊重。保护不仅是国际体系对受保护人们的礼物，而是平等国家必须拥有的一项权利。在现实中，保护是作为获得平等的立足点出现的。而国际社会中存在着国家的实质不平等，如大多数国际组织，均是某一个或者某几个国家说了算，没有平等，又何来同等的保护？一个国际上受保护的对象实际上不被保护。有着“不平等”这样的前提，人们又能期望些别的什么呢？