地税管理工作思考

发票管理是税收征管的重要环节，是税务部门监控税源的基础性工作和有效措施。但长期以来，发票管理一直存在着一些相对相对薄弱的环节和比较突出的问题，有些问题已经成为管理中的顽疾，禁而不止，打而不绝，不仅削弱了以票控税的功效，形成税收漏洞，造成了税款流失，也严重扰乱了正常税收秩序，造成了不良社会影响。因此进一步强化发票管理，打击发票违法行为，已成为当前一项比较重要和紧迫的工作。

一、发票管理中存在的问题

一是在发票印制上，种类过多，防伪水平较低。当前，我省地税部门管理的发票有60余种，其中统印发票46种，冠名发票至少16种，种类过多，不利于管理。同时，发票防伪方式单一，技术水平较低，容易为不法分子仿制。

二是在发票领购上，不法行为时有发生。有的纳税人买假发票、倒卖发票，严重违反发票管理办法;部分纳税人互相串用发票现象突出，严重扰乱发票管理；有的纳税人应该使用发票而自行印制收据代替发票；还有的纳税人将已开具的发票收回重复使用。

三是在发票开具使用上，存在许多不规范行为。有的经营者以发票刚用完、不要发票打折或赠送礼品等手段不开或少开发票，或开具作废发票甚至以白条收据代替发票，而消费者往往图小利或方便而不要发票;一些纳税人为了少缴税款，开具没有实际经营活动的货运发票抵扣税款，达到偷逃税款的目的;部分纳税人不按规定填开发票,特别是经营项目填写不全、品目混乱，违反规定跨区域开具等行为直接影响了发票的日常管理；有的纳税人将一些无法列支的招待费等，超范围转开为原材料发票入帐，而经营者为了招揽生意存在按消费者的要求开具发票的现象;一些不经常发生纳税义务的事业单位、社会团体以及其他组织出于自身利益而不使用发票，用事业收据或白条收取款项，削弱了发票的法律凭据地位。

四是发票的保管不到位。部分纳税人不按规定保管存根联和记帐联，给发票核查和检查造成一定的难度。

五是发票的缴销不彻底。有的纳税人以发票丢失为由不按照规定缴销旧版发票而继续开具;由于缺乏严密的约束机制，走失逃亡户发票回收难度较大，未收回的发票流失在社会上为造成税款流失。

二、存在问题的原因

1、发票管理立法相对滞后。现行的《中华人民共和国发票管理办法》是1993年12月12日国务院的，在市场经济快速发展的形势下，已经相对滞后于发票管理的实际需要，在与征管法的衔接、强化发票检查、规范处罚尺度、提高科学管理水平等方面的都需要完善。

2、发票管理制度不完善且落实不到位。《发票管理办法》虽然对发票的印制、领购、开具、取得、保管等做了相应的规定，但在实际工作中，具体到发票管理的各环节还需要有更加细化的、操作性强的发票管理办法和实际措施，特别是有的发票管理制度得不到有效落实，如缴销制度、填开制度、登记备查制度等。

3、对发票管理的重视程度不够。当前地税发票管理中的制假贩假、使用假发票、不开或少开发票、白条代替发票等问题越来越突出，但我们在这方面投入的人力不足，不能满足强化发票管理的需要，特别是在深入打击发票违法行为方面力不从心。在日管工作中，一部分税务人员对发票管理重视不够，导致发票的日常管理不深、不透。

4、发票管理的科技水平不高。当前，对地税发票的管理措施相对滞后，不论是防伪水平，还是检验系统，都有很大差距，没有建立有效的发票真伪查询系统，对普通发票缺乏有效的稽核手段，管理监控手段落后，仍使用原始手工审核，为发票违法行为留下了较大空间。

5、发票的检查力度不大。在基层税务机关中没有设立专业的发票管理机构，不能开展经常性的发票专项检查。在税收管理工作中，仍相对侧重于涉税检查，而对发票检查不够重视，造成税务机关对发票违法行为的检查力度不够，没有形成有效的震慑作用。

6、发票违章处罚裁量空间过大。《发票管理办法》规定对发票违法行为可以处10000元以下罚款，自由裁量权过大，没有规定具体的处罚标准，执法人员在实施处罚时缺乏具体的定性、定量标准，不好把握，畸轻畸重现象时有发生。

7、消费者和经营者使用发票意识不强。增强消费者索票意识是发票管理的基础，虽然近几年不断加强宣传，取得了一定效果，但宣传的广度、深度不够，经营者自觉纳税意识不强，往往为了自身利益而想方设法不开或少发票。而消费者维护国家税收利益的责任意识和保护自身权益的观念不强，索票积极性不高。据初步估算，白山市餐饮业索票率不足80%，小规模饭店比率更低，洗浴业索票率不足20%，娱乐业索票率不足10%，应采取有效措施提高索票率。

三、加强发票管理的建议

1、提升发票管理的法律级次。应加强普通发票立法，将“办法”上升到“法律”，尽快制定《发票管理法》，把近几年来税务机关探索形成的行之有效的成功经验，以法律的形式确立下来，强化发票的管理。

2、完善和落实发票管理制度。将发票管理与征管质量考核和目标责任制考核相结合，实行严格的考核和奖罚制度;严格落实发票日常管理制度，按照“谁管理谁负责”的原则，做好发票的日常管理、检查和监督辅导工作，把发票违法现象遏制在萌芽状态;完善发票管理责任制，明确各个环节的岗位责任，按照“谁负责谁受罚”的原则进行责任追究，防止责任心不强或权利滥用现象的发生;健全用票单位和个人的发票管理制度，如发票管理员制度、发票领购制度、发票填开制度、发票保管制度、发票缴销制度等，并严格执行，确保发票管理的各个环节衔接畅通和良性循环。

3、加大发票管理的检查力度。一是加强发票管理力量。基层税务机关的征管科要有专人管理发票。二是强化发票日常管理。充分发挥税收管理员管理发票的主导作用，辅导纳税人正确领购、取得、保管、开具、使用发票，定期对纳税人使用发票进行全程跟踪巡查。三是加大发票检查力度。明确检点，确保检查质量，把查处重点放在集中打击假发票和不按规定开具发票上;应结合日管工作，把发票的日常检查列入重要工作日程，做到经常化;结合整顿经济税收秩序，定期开展大规模的发票打假活动。

4、细化发票管理的处罚尺度。增强发票处罚的科学性，对处罚标准加以细化，进一步规范处罚尺度。细化标准时应坚持以下几个原则，一是过罚相当原则，即处罚额度应与违法行为造成的后果相适应，防止偏高偏低；二是结合实际原则，即处罚额度的上限应适当提高并充分考虑相对人的经营规模和承受能力，不能一概而论。如对大规模企业罚款10000元也未必有很大压力，而对小个体户罚款500元就可能产生很大震慑。三是减少自由裁量空间原则，即在综合考虑行业、经营规模、经济性质、违法性质及后果等各种因素的基础上，规定合理的处罚标准，且要尽可能缩小幅度区间。

5、加强发票管理的协调配合。一是发票管理部门要与征管、稽查等部门积极配合，互通情况，及时将发票管理规定传达到基层，及时发现发票使用中的新情况、新问题。二是与财政、审计、监察等部门密切配合，力促所有单位在进行消费时依法索取发票，对本单位取得的票据严格审查，严格控制违规票据入帐。三是与司法机关搞好协作，借助公安机关的执法力量，联合出击，共同查处发票违法大案、要案，严厉打击发票违法违章行为，净化税收环境，整顿税收秩序。

6、增强经营者和消费者使用发票意识。加大发票管理法规的宣传，增强全社会对发票重要性的认识，形成人人关心发票，个个维护税收的全民联动态势;进一步做好案件的查处和对举报人的奖励；逐步扩大有奖发票使用范围，加大奖励资金投入，提高中奖率和中奖面，增强消费者索要发票的积极性。对诚实经营、依法用票、诚信纳税的企业和个人进行表彰鼓励；对利用各种手段和借口不给消费者开具发票、非法使用发票和使用假、废发票的违法户依法查处，严厉处罚、公开曝光，营造强大的舆论声势，从源头上遏制发票违章行为。

7、强化对发票的科学化管理。一是推广应用税控装置。白山市在规模较大的宾馆、餐饮、服务业使用税控装置后，营业收入得到真实反映，发票违章行为大减少，税收收入大幅增长。二是将普通发票纳入计算机稽核系统。要在减并发票种类的基础上，利用并改进现有的信息技术和网络资源，使之同时具备开具普通发票功能，将普通发票管理逐步纳入信息化管理轨道，实现对发票的印制、领购、保管、缴销、查询、稽核各环节的微机化管理，使发票管理工作准确及时、标准规范、查询迅速，实现发票管理工作的科学化、系统化、规范化。三是建立发票真伪查询系统，充分利用现有12366纳税服务热线、税务机关网站及短信平台，建立发票管理和查询系统，为纳税人和消费者提供辨别发票真伪的服务。