从应急管理看应急公共服务业的兴起

摘要:应急管理是政府在应急突发事件中行使的综合管理。从应急管理出发,分析应急管理存在的问题,指出产业支撑是应急管理发展的一个重要方向。同时,又根据中国服务产业发展及兴起的规律,提出应该建立应急公共服务业、整合应急资源,并定义和分析了应急公共服务业的相关概念、特点。最后,提出了发展应急公共服务业的政策建议,以期能为防灾减灾、促进生产提供科学支持。

关键词:应急管理;服务产业;应急公共服务业;科技创新

中图分类号: D63文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)13-0196-04

一、中国应急管理的现状及存在的问题

应急管理是指政府及其他公共机构在突发事件的事前预防、事发应对、事中处置和善后管理的过程中,通过建立必要的应对机制,采取一系列必要措施,保障公众生命财产安全,促进社会和谐健康发展的有关活动。现代应急管理是从西方发达国家发展兴起的,它是由政府组织、多方参与实施的,具有很强的时效性,所以与其他学科相比,并没有形成比较完整的体系。

(一)中国应急管理的发展

自从SARS事件之后,突发事件的应急管理就成为中国各级政府特别关注的问题,在随后的几年间,出台了多项关于应急管理的法律、法规、条例及其他相应的文件。同时,不同部门、行业、领域也从各自的特点和角度出发,设计了相应的应急管理系统,并给出了比较具体的预案 [1]。可以说,中国对于突发事件的应对已经有了一个初步成型的系统。但是,中国应急管理体系还远不如西方发达国家成熟,主要存在如下几种表现:过多的事件,过少的思考;过乱的概念,过少的统一;过多的原则,过少的机理;过强的形式,过弱的操作;过量的实践,过少的理论;过多的因袭,过少的创新 [2]。

改革开放以来,中国的社会经济处于快速发展时期,经济总量不断壮大,赶超许多发达国家,排在世界的前列。中国各地都在进行大规模的建设、生产,而安全生产基础薄弱,导致了事故灾难的多发,使中国现在处于事故多发期,形势非常严峻。比如:工矿商贸企业事故频发,煤矿事故仍是重中之重;火灾事故仍处在多发的高风险时期;交通运输迅猛发展,道路交通事故死亡人数仍居高不下等。

除了上述的事故灾难外,其他突发事件也向我们敲响了警钟。中国每年都有各种自然灾害侵袭人民的生命、财产安全,如台风、特大洪灾、地震、泥石流等。公共卫生事件发生的不确定性增大,新发传染病不断出现,食物中毒、职业中毒和其他中毒事件增长迅速,重大食品、药品安全事故时有发生。还有,恐怖活动对中国构成的现实威胁也日趋严重,能源安全问题日益突出。

(二)问题分析

尽管学术界和政府管理部门在应急管理方面已经有了不少的研究积累和实际操作经验,但是,一些基础性的问题仍然没有解决,应急管理的效率还没有在实际的突发事件上得以充分体现 [1]。比如,2008年抗击雨雪冰冻灾害的斗争,就反映出中国灾害应对工作中还存在着一些问题和薄弱环节,更重要的是,暴露了中国应急系统的严重缺陷。

1.各级政府快速决策机制的效率低下。在灾情发生之后,中国各地政府的反应速度明显滞后,对可能是持续的危机征兆信息不能迅速分析和整理,及时作出准确的判断,及时向群众危机警告,及时启动应急预案,延误了应急措施的实施。而且,预警机制很差,对灾情的风险评估不足。

2.缺乏应急管理的常设机构。目前,中国尚未建立全国性的常设公共危机应急机构,全国性的公共危机应急系统也尚未形成。2008年,当冰雪灾害危机发生后,各省市才匆忙组建临时的救灾指挥部,缺乏及时性和连续性,没有起到避免重大损失的作用。如果有了这种常设机构,那么,危机爆发前的预防、预警和预控就有了主管机关,危机爆发时就有了统一的、富有经验的指挥协调机构,危机后就有了总结经验教训的责任机关。

3.应急管理的法律体系有待完善。近年来,中国先后颁布和实施了《防震减灾法》、《气象法》、《军队抢险救灾条例》、《突发事件应对法》等与灾害管理相关的法律、法规30余部,在规范灾害管理活动和调整救灾行为方面发挥了重要作用。但是,这些法律法规在应对日趋复杂的灾害危机管理中仍显不足,主要表现在:许多法律法规的管理色彩较浓,可操作性不强;中央立法以行政法规和政府规章居多,法律效力等级偏低等。

4.中国应急管理体系多是政府独揽,缺乏必要的产业支撑和市场化运作。在中国传统的应急管理体系中,政府部门是唯一的处理公共危机的主体。随着科学技术的进步、社会的发展,政府的能力就越发有限,就需要借助企业等非政府组织的力量来应对危机。如果产业发展建设能够成为应急管理工作的重要依托,通过市场来运作中国的应急管理工作,形成政府与社会共治的局面,那中国的应急管理体系就将越来越稳固,应急响应越来越灵活。

二、中国服务业的发展

(一)中国产业演进规律概述

建国以前,中国经济是一种传统的农业经济,近代工业几乎没有得到发展。1953年,在人均收入水平极低、工业生产能力很弱的基础上,中国开始了工业化生产的道路。20世纪80年代,中国以重工业为主导的工业化道路向优先发展轻工业转化,而且,第三产业的增长速度超过了以往任何时期,产业结构的演进趋于合理化。1991 ―2000年间,国民经济持续快速增长,产业结构变动较大,其中,第一产业的产值和就业比重持续下降,第二产业增长快速,有力地推动了工业化进程,第三产业加速了金融、保险、研发、咨询等行业的发展。与上世纪相比,2000年以后产业结构变动的速度明显加快,第三产业占GDP的比重明显增大,这是产业结构初显高度化的一个重要标志。

研究《中国统计年鉴》中各年的数据,改革开放以来,中国历年三次产业的增加值分别占GDP的比重和三次产业的就业人数占总就业人数的比重呈现出了很大的变动。

通过对1978―2008年间中国产业结构和就业人数构成的演变过程的考察与分析,我们可以看到:第一产业的收入比重和劳动力比重持续下降,第二产业和第三产业的收入比重和劳动力比重上升,第三产业劳动力比重上升较快。中国产业结构由技术水平低的传统技术产业向现代技术产业以至高新技术产业转变;由从劳动密集型向资金密集型再向技术密集型和知识密集型演进;从采掘业向原料工业、初加工工业再向高加工工业演进。从整个的演变过程看,三大产业的发展具有不平衡性,产业结构也逐渐趋于合理化和高度化。

(二)中国服务业的发展过程

改革开放之前,由于受物质生产部门优先发展战略、服务部门为非生产性寄生部门的指导思想和计划经济体制的影响,从中央到地方政府都不重视服务业的发展 [3]。这期间,中国服务业的发展是相当落后的。1978年,中国实施了经济体制改革,由计划经济向市场经济转变。在1978―2008年间,中国经济发展迅速,GDP跃升至世界前列,服务业(第三产业)作为国民经济的重要组成部分也获得了高速的增长。

从中国历年服务业增加值占GDP的比重,可以看出:服务业增加值从1978年的872.5亿元增加到了2007年的100 053.5亿元,服务业增加值占GDP的比重从1978年的23.9%增加到了2007年的40.1%。其中,中国服务业在20世纪80年代增长较快,增加值比重从1980年的21.6%提高到1990年的31.6%。但是,进入20世纪90年代以后,服务业的增长速度明显减慢,从1991―2000年,服务业的比重仅上升了5.3个百分点,而且中间服务业的比重还出现了下降的趋势。2001年至今,服务业的增加值比重呈现出了微弱的下滑趋势。

总之,中国服务业增长速度明显加快,金融保险业、科技服务、房地产、信息产业等新兴产业快速发展,传统的第三产业,如运输、邮电业、商业所占比重呈下降趋势。而且,中国的服务业已经开始渗透到三大产业的生产过程之中,国民经济各部门对服务业的依赖性也不断增强。

但是,中国服务业的发展现状还存在着很大的问题:

(1)中国服务业增加值占GDP比重仍然偏低。全球服务业增加值占国内生产总值(GDP)比重已达到60%以上,主要发达国家达到70%以上,但是,中国基本处在40%左右,远远低于平均水平。(2)服务业就业人数占总就业人数的比重比较低。2007年底,中国服务业就业人数占总就业人数的比重为32.4%,远远低于发达国家70%～80%的水平,也低于发展中国家50%的水平。(3)中国服务业知识密集程度与发达国家相比存在着明显的差距,科研和综合技术服务业(2.2%)占服务业的比重更低。

(三)新兴服务业态的涌现

近些年来,有许多新兴的服务业态纷纷涌现出来,如:文化创意产业、动漫产业、家政服务产业、乡村旅游产业、总部经济产业、会展服务产业等。然而,新兴服务业态的出现是要具备一定条件的:

首先,要开拓需求市场。社会的需求催生了许多新行业的诞生,随着经济社会的快速发展,人民群众的物质、文化和精神生活需要不断增长,所以,越来越多新颖的行业不断出现。它们不断发现和挖掘人们的各种需求,并满足他们来提高人们的生活品位和质量。其次,要有相关的技术支持和技术融合。科学技术、特别是信息化技术对现代服务业的发展起到了极为重要的作用。信息技术的迅猛发展推动着经营模式和管理方式的变化,对传统服务业的变革产生着深远影响。而且,在全球化背景下,新的信息技术的突破也不断创造着新的产业形式,从而催生和引领新兴服务业的发展。

三、应急公共服务业

(一)应急公共服务提供的主要内容

应急公共服务能够为公众提供多种快速服务,在突发事件发生前、后都有相应的服务系统。在突发事件发生前,应急物资储备系统、应急通道保养系统和应急避难场所日常管理系统发生作用;发生后,应急通讯系统、应急交通运输系统、应急物资调配系统和应急医疗卫生系统就可以迅速做出反应,及时应对突发事件;发生前、后,应急人员培训及管理系统一直贯穿于整个过程。除此之外,应急服务还应负责保持各个子系统之间的及时沟通和联系,做到应急联动。

(二)应急公共服务业的提出

根据《中华人民共和国突发事件应急法》的指导,参考中国应急管理的现状和服务业的发展趋势,笔者提出了“应急公共服务业”这一新概念。

这里所说的应急公共服务业是指将中国的应急服务产业化,通过市场来规范它,使其作为一个行业来发展。由于应急服务涉及到多个行业,如通讯业、租赁业、仓储业、交通运输业、医疗卫生业、教育业等,所以,应急服务业可以在很大程度上得到上述行业的支持。可以做如下定义:“应急服务业是指综合运用现代信息技术等科技手段,整合社会资源,对突发事件进行预防、紧急救助和紧急服务的一种新型服务业态。”

通过以上对中国应急管理和服务业的考察和分析,可以发现建立中国的“应急公共服务业”已经成为了应急管理工作的新轨道和现代服务业发展的新方向。应急公共服务业的健全发展,在建设和谐社会的过程中,在多项安全领域中,将会起到尤为关键的作用。

(三)发展应急公共服务业的意义

1.减少突发事件造成的损失。中国现在的应急服务多是政府所为,响应速度明显不够,不能最大程度地保障人民的生命财产安全。将中国的应急管理产业化,通过市场机制来运营就可以增大预防效果,增大应急处理的灵活性,提高应急工作效率,最大限度地减少突发事件带来的各种损失。

2.支持政府的应急管理工作。发展应急公共服务业并不是说完全不用政府部门的参与,而是让政府和企业联合,共同完成应急工作。有了企业单位的资金、技术、设备、人才等方面的支持,政府部门的应急管理工作就将大大地得到帮助。

3.促进中国产业结构向高度化发展。与国外一部分国家相比,中国服务业(第三产业)的发展还不成熟,仍有很大的发展空间,产业结构还有待调整。为了产业部门之间的平衡发展,必须形成范围较广的产业群体,应急公共服务业属于有某种程度的国家安全保障或能够保障国家威望的产业,它能够加速中国服务业的发展,进一步促进产业结构向高度化发展。

4.扩大就业。一种新兴业态的出现往往会为社会提供许多就业岗位。应急公共服务业的诞生不仅会为本行业提供众多就业岗位,还会为其他现有行业带来新的就业岗位,这样就缓解了现在就业压力大的问题。

四、应急公共服务业的特点及支撑

(一)应急公共服务业的特点

1.综合性。应急公共服务业涉及到的行业和部门非常多,有通讯业、租赁业、仓储业、交通运输业、医疗卫生业、教育业等,还有政府部门的应急指挥中心、社会公众的应急志愿服务、物业部门的应急处置中心等,这显然是一个相当庞大的体系。应急公共服务业就是将各个行业和部门分散的职能综合起来,统一成一个整体,从而系统及时地提供公共服务。

2.快速响应性。与其他行业的最大区别就是,应急公共服务业具有快速响应性。当突发事件发生时,此行业涉及的所有部门都得快速地作出反应,并保持彼此间的信息沟通, 确保最少程度的生命财产损失。以发生地震为例,在地震灾害发生时,通讯系统要及时做好准备实时情况,并确保灾区的通讯畅通;相关企业要快速调配救援设施和救援物资,由交通运输部门运往灾区;医疗卫生、消防等机构要选派专业救援人员组织救援等。

3.兼业性。从事应急公共服务业的人员可以不必是全职的,部分人员平时可以是从事其他行业的,在突发事件发生时可以立刻转换角色,投入到应急服务中来。比如:大学生、教师、各行业的企业员工等平时做的都是不同的工作,但是,他们平时可以参加应急管理的培训课程,具备一定的紧急救援基础知识,这样,在突发事件发生时就可以马上进行应急工作。

(二)应急公共服务业的支撑

中国应急公共服务业的发展离不了各个行业和部门的支持:

1.工业、交通、通讯等传统行业的支持。中国各传统行业是应急公共服务业的基本支柱,没有这些行业的支撑,应急公共服务业将完全运行不了。传统行业的主要任务是,物资的紧急供应、伤员的紧急救治、交通的紧急疏通、食品的紧急运送、工程的紧急修建、灾民的紧急安置、基础设施的紧急恢复等。

2.科技创新、研发新型设备的支持。中国的应急公共服务业不仅要有传统行业的支持,更需要依靠科技创新。中国各大高校、科研机构和企业的研发部门都要充分利用资源,积极研发适合各类突发事件的新型设备,从技术上支撑中国应急公共服务业的发展。

3.意识转变与相关体制改革的支持。发展应急公共服务业过程中很重要的一点就是社会公众应急意识的转变。很多人认为应急只是政府部门的工作,不关其他组织和个人的事,这其实是错误的,应急服务需要的是社会各层面的努力配合和协调。而且,中国还要通过相关应急管理体制的改革来支持应急公共服务业的发展,如组建专门的应急管理职能机构等,这样可以从制度上保证有效整合应急管理资源,提高全社会应对突发事件的能力。

五、应急公共服务业发展的政策建议

中国应急公共服务业的发展必然是一个相当艰辛和漫长的发展过程,笔者对其提出以下几点建议:

1.要认识到应急公共服务的长期性问题。中国现代应急服务起步非常晚,远不如发达国家,还需要发展相当长一段时间才能趋于完善。应急公共服务业并不是短时间内能够发展起来的,这需要多个部门和行业的长期磨合,因此,公众要认识到这个长期性问题。

2.要转变政府独家管理模式,支持相关支撑产业发展。在应急管理中,政府要充分发挥非政府组织的作用,并保证其与政府在应急管理中的行为保持协调。与政府体系相比,非政府组织的行动往往具有更高的灵活性,能够随时调整自己,针对突发事件提供多样化的服务。此外,还要注重应急公共服务业的相关支撑产业的发展,更大限度地支撑应急公共服务业的发展。

3.要有先导意识,大力开展科技攻关,打好应急公共服务业发展的基础。最后一点也是最重要的一点,就是国家或企业的相关部门要具备先导意识,加大与应急相关内容的科研力量投入,从时间、资金、人才培养等方面支持科技攻关,做好应急公共服务业发展的基础准备工作。

参考文献:

[1]计雷,池宏,陈安,等.突发事件应急管理[M].北京:高等教育出版社,2006.

[2]陈安,陈宁,倪慧荟,等.现代应急管理理论与方法[M].北京:科学出版社,2009.

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[8]中华人民共和国国家统计局.中国统计年鉴2009[M].北京:中国统计出版社,2009.

From Emergency Management to See the Rise of Emergency Public Services

WANG Li-lia,b, LIN Wena,b

(a. School of Humanities and Economic Management,China University of Geosciences (Beijing);

b. Lab of Resources and Environmental Management, Beijing 100083, China)

Abstract: Emergency Management is an integrated management by the Government in it’s emergency response to the unexpected incidents. This paper, from emergency management, analyzed the problems in emergency management, pointing out that industry support for the development of emergency management is an important direction. The same time, according to China’s service industry development and the laws of it’s rise, this paper put forward an emergency public services should be established to integrate emergency response resources, and defined and analysed related concepts and features of emergency public services. Finally, this paper proposed some policy recommendations for the development of emergency public services, with a view to provide scientific supports to the disaster prevention and reduction, to the promotion of production.

Key words: emergency management; service industry; emergency public services; scientific and technological innovation