基本公共服务均等化视角下的财政体制优化

【前言】基本公共服务均等化视角下的财政体制优化由文秘帮小编整理而成，但愿对你的学习工作带来帮助。“基本公共服务均等化”是党的十六届五中全会提出的重要改革命题。党的十六届六中全会将“基本公共服务体系更加完备”列为2020年构建社会主义和谐社会的九大目标和主要任务之一。党的十七大报告进一步提出要“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财...

摘要：基本公共服务均等化已成为完善公共财政体制，推动经济社会全面、协调、可持续发展的重要指导原则与基本导向。为实现基本公共服务均等化，满足社会公众对基本公共服务的需求，需要不断完善公共财政体系，明确中央与各级地方政府在基本公共服务供给中的职责，加大对基本公共服务的财政投入力度，完善政府间转移支付制度及县乡财政管理体制，形成可持续的基本公共服务财政支持机制。

关键词：基本公共服务；均等化；财政体制；转移支付制度

中图分类号：F810.2

文献标识码：A

文章编号：1000-176X(2010)02-0080-05

“基本公共服务均等化”是党的十六届五中全会提出的重要改革命题。党的十六届六中全会将“基本公共服务体系更加完备”列为2020年构建社会主义和谐社会的九大目标和主要任务之一。党的十七大报告进一步提出要“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系”。逐步实现基本公共服务均等化，不仅是我国经济社会发展的客观需要和构建社会主义和谐社会的内在要求，同时也是我国现阶段公共财政建设的重要内容。

一、基本公共服务均等化的多维分析及模式选择

基本公共服务均等化目标的提出体现了我国政府“以人为本”与“社会和谐”的社会价值观与政策理念，表明基本人权和民生领域的公平问题已成为至关重要的社会政策目标…。在社会公平的政策理念下，基本公共服务均等化本质上体现为公民权利的均等化。一般而言，生存权、受教育权、就业权、居住权和健康权等构成了基本的公民权利。与之相对应，基本公共服务均等化具体体现为：全体公民在基本生存权、基本受教育权、基本就业权、基本居住权和基本健康权等领域享有获得基本公共服务机会的均等。

从基本公共服务的供给层面分析，基本公共服务均等化体现为政府为每一居民所提供的基本公共服务大体相当，具体包括基本公共服务供给范围的均等、基本公共服务供给水平大体相等以及在数量、水平大体相等基础上的质量均等。由于不同地区在地理位置、自然条件、风俗习惯、物价水平以及政府服务半径等方面存在差异，不同地区的政府提供基本公共服务的成本存在着显著差距。

从基本公共服务的需求层面来看，基本公共服务需求不仅受到气候、自然条件及历史文化传统等多种因素的制约，在经济社会发展的不同阶段，社会公众对基本公共服务的需求重点也有所不同。基于我国目前的经济社会发展水平，我国当前的基本公共服务的需求重点主要包括：社会公共安全、全民义务教育、基本卫生医疗、社会保障、环境治理及公共基础设施等。

从基本公共服务均等化与公共财政的关系来看，公共财政作为政府管理和服务社会的物质基础、政策手段，在改善与保障民生的过程中承担着重要职责，以公共财政为核心的各项公共政策是实现基本公共服务均等化的主要手段。同时，公共财政通过收入再分配职能来缩小和熨平由于多方面原因造成的城乡、区域、群体之间在基本公共服务上的过大差距，不仅是公共财政“公共性”这一重要特征的重要体现，而且也是扩大公共财政覆盖面，让全体社会成员共享改革发展成果的重要制度安排。

世界各国基本公共服务均等化的模式主要有以下三种：(1)人均财力均等化。该模式假定地方政府获得大体均等的财力，就可以向居民提供大体均等的基本公共服务。中央政府按每个地区人口以及每万人应达到的公共支出标准计算向低于该标准的地方政府补贴的数额。(2)公共服务标准化。该模式以具体的公共服务项目为对象，规定统一供给标准，并以此为依据建立专项转移支付。其理论依据是：基本公共服务均等化的理念需要通过公共服务标准使之具体化。(3)基本公共服务最低公平。该模式下，政府应确保每个居民无论居住在任何地方，都能获得基本公共服务的最低保证，而基本公共服务标准可根据不同项目的特点，采用实物标准、经费标准和服务质量标准等，但最终都要确保服务质量，并通过绩效评价等措施来确保基本公共服务最低公平这一目标的实现。

依据我国的现实情况，目前选择第三种模式较为合适。“人均财力均等化”需要同时具备强大的中央财力保证和地方经济发展相对均衡这两个条件。第二种模式下，公共服务标准是按中位地区的需求制定，这种统一的全国标准易与居民的需求脱节。我国地域辽阔，各地经济社会发展和地方政府财力差异较大，现阶段基本公共服务均等化的路径设计只能从全国性基本公共服务的最低标准入手，首先解决居民最基本的公共服务消费需求，然后逐步推进与完善。

二、财政体制安排与基本公共服务均等化

与多层级的政府行政结构相对应，各国政府间财政管理组织形式都表现为分级财政体制。分级财政体制中的政府间财政关系所包含的是中央与地方以及地方上下级之间的多重性收支划分和收支往来关系，各级政府间的事权与支出责任划分、税收划分和转移支付问题构成了分级财政体制的基本框架。从各国的财政体制运行实践来看，事权与支出责任的重心主要在地方政府。地方政府更为了解辖区居民对公共服务的具体需求，由地方政府提供公共服务的效率更高，因此，行政管理、社会治安、社会保障、基础教育、医疗卫生、环境保护、公共交通、社区建设等公共服务在很大程度上都属于地方政府的职责。而从各国的税收划分实践来看，主体税种全部或者大部分划归中央政府，流动性较差、税源较小的税种则大多归地方政府征收和管理，这样一种税收划分安排格局便于中央政府实施宏观经济调控与收入分配政策。在“支出下流、收入上流”的收支划分格局下，作为分级财政体制重要组成部分的政府间转移支付制度，在弥补政府间纵向财政失衡与横向财政失衡，解决公共产品提供中的“溢出效应”问题等方面发挥着不可或缺的作用。

一个国家内各个地区间在经济社会发展方面存在差异是世界各国普遍存在的现象。当一国国土面积较大时，更是如此。各个地区之间经济社会发展水平不同必然导致财政收支水平的差异与基本公共服务供给的不均衡。经济发达地区筹集收入的能力较强，可向辖区居民提供高于全国平均水平的基本公共服务，经济欠发达和落后地区则较少或无法满足本地居民对基本公共服务的需求。加之受自然因素影响，提供相同水平的基本公共服务需要不同的成本。一般而言，越是经济欠发达地区，公共服务供给成本越高，由此更为加剧基本公共服务供给的非均衡状态。基本公共服务非均等化状况的存在，不利于各地区经济社会的均衡发展。但因为各地方财政的收支活动都是以本地利益为出发点和归宿点，在发达和落后地区之间无法自动形成财政资金均衡转移机制。在此背景下，中央政府有责任代表国家整体利益，运用倾斜性财政政策，采取转移支付的预算调剂方法，协调各个地区之间的财力差距，促使基本公共服务供给达到较为均衡的水平。

完善的政府间转移支付制度是市场经济发达国家缩小地区间财力差距、实现公共服务水平均等化的基本手段，对于基本公共服务的均衡配置起着极为关键的作用。在转移支付资金的投向选择上，各国主要投向教育、医疗、交通、社会保障、劳动就业、环境保护、社区发展等基本公共服务方面，从

而使各地居民均可以享受到相同或相近水平的基本公共服务。在转移支付方式的选择上。各国都注意多种方式的综合运用，以实现不同的政策目标。根据地方政府使用转移支付资金自的大小，可以将转移支付分为无条件补助和有条件补助。

三、现行财政体制对基本公共服务均等化的制约

1　“存量不动，调整增量”的分税制改革固化了地区间的财力差距

我国现行分级财政体制是在1994年分税制改革的基础上逐步形成的。1994年分税制改革是按照“存量不动，调整增量”这一指导原则进行，保留了旧体制下不尽合理的利益格局，经济较为发达、既得利益较多的地区在财力分配中居于优势地位。由于财政体制运行周期长，具有稳定性，地方既得利益格局到目前仍未改变，进而加剧了地区间的财力差距。目前，我国地区间财政收支和人均财力差距较大，无论是财政收支总量，还是人均财政收支，东部地区都远高于中西部地区(如表1所示)。由于财政能力的差异，造成我国东、中、西三大地带之间的基本公共服务存在着较为悬殊的差距，东部经济发达地区各项基本公共服务的供给水平都明显高于中、西部地区。

2　现行地方税收体系尚不完善，地方各级政府间税收划分不尽合理

为了保障地方政府公共服务提供的连续性和稳定性，需要构建较为规范的地方税收体系。但我国现行地方税收体系还存在很多问题，主要表现在：一是目前地方税种虽多，但缺乏对地方财力具有影响且长期稳定的主体税种。目前占地方税收比重比较大的税种只有营业税，但随着增值税征税范围的逐步扩大，营业税收入占地方税收的比重将不断下降。二是税收管理权限高度集中于中央，不利于地方因地制宜地调控配置区域性资源，也削弱了地方政府开辟新财源的积极性。当地方政府无法通过地方税体系获得充足的收入时，便将筹资重点放在了收费、借债等形式上，使得地方政府财政收入缺乏透明度。此外，省以下各级政府的税收划分复杂多样，采取多种形式、多种标准、多种比例、多种成分的税收划分方法，与规范、科学的分税制要求相差甚远，而且较大的税种都由省级政府掌握，致使市县政府专享的税只是一些零散细小的税，主体税种缺乏。

3　事权与财力不相匹配，弱化了基层政府的公共服务供给能力

我国1994年分税制改革的主要目的之一是扭转过去中央财政收入占全部财政收入比重过低的局面。通过分税制改革中央集中了相当一部分属于地方政府的财力，增强了中央财政的调控能力。从国际通行做法来看，这符合分级财政体制正常运行的基本要求。然而问题在于，这种趋向被盲目推广和延伸，省和市地级财政也对所属县乡集中财力，处于基层的县乡财政成为层层集中的对象，成为财权最小的一级财政。在财权层层上移的情况下，公共服务的事权和支出责任的重心却层层下移”]。事权与财权不对等，加之目前转移支付体系不健全，导致县乡财政普遍困难，债务负担沉重，影响到县乡政府的有效运作，削弱了基层政府基本公共服务的供给能力，客观上加大了城乡之间在基本公共服务方面的非均衡状态。

4　转移支付制度的均等化功能缺失

我国目前的转移支付制度的均等化作用尚未充分发挥。我国现行的转移支付包括税收返还和体制性补助、财力性转移支付和专项转移支付等三种形式(如表2所示)。其中，税收返还和体制性补助是1994年分税制改革时为了保护地方既得利益格局所作的体制安排。税收返还规模和经济发展水平呈正相关关系，东部地区在全部税收返还中所占比重在50％以上，并且逐年增长，并不具备均等化功能。财力性转移支付是平衡地区间财力差距的主要补助形式。但目前财力性转移支付所占比重还不高，限制了其均等化作用的发挥。同时，严格地讲，现行的财力性转移支付中，只有一般性转移支付才是真正意义上的均等化转移支付，但一般性转移支付的比重较小，制约了其均等化效果；调整工资转移支付和农村税费改革转移支付等其他形式的财力性转移支付有均等化性质，但有专项用途，均等化作用极为有限。专项转移支付量大面广、种类庞杂、拨款的依据和标准不规范，缺乏有效监督，相当部分的专项资金没有用到规定的用途上，无法发挥均等化作用。

四、以基本公共服务均等化为导向，进一步深化财政体制改革

实现基本公共服务均等化是公共财政改革的重要目标。为缩小基本公共服务的城乡及地区差距，满足社会公众对基本公共服务的需求，需要不断完善财政体制，在明确中央和地方事权的基础上，调整和规范中央和地方的收入划分，完善财政转移支付力度，实现各级政府财力与事权相匹配，确保各级政府有提供基本服务的财力，形成可持续的基本公共服务财政支持机制。

1　明确中央与各级地方政府在基本公共服务供给中的职责

一般而言，受益范围遍及全国或跨地区、地方无力承担或不适宜由地方承担的基本公共服务支出，主要应由中央政府提供，如国防、外交、国家安全以及调节地区间、城乡间重大收入分配性质的支出责任等；受益范围局限于某一地区的基本公共服务，则由相应层次的地方政府提供，如本辖区范围的行政管理、社会治安、区域性的基础设施等；具有外溢性的地方性基本公共服务以及与民生直接相关的基本公共服务，如基本社会保障、义务教育和公共医疗卫生等，应由中央政府和地方政府共同提供。同时，充分考虑基本公共服务均等化进程以及各地的财政能力，合理确定中央与地方的负担比例，引导地方政府将公共资源配置到社会管理与基本公共服务领域。

2　形成以基本公共服务均等化为导向的财政支出结构

为让全体社会成员共享改革发展的成果，应以基本公共服务均等化为重要原则导向，优化财政支出结构，加大对基本公共服务领域的投入力度。财政支出重点要实现以下三个转变：一是由基础设施建设转向社会事业薄弱环节，大力支持义务教育、公共卫生、基本医疗、社会保障、环境保护等社会事业的发展。二是由城市转向农村，加大对农村基本公共服务的投入，扩大公共财政在农村的覆盖范围，逐步实现城乡间的基本公共服务均衡配置。三是由经济发达地区转向经济欠发达地区，优化基本公共服务财政资金的区域投资结构，增加中央财政对中、西部老少边区、贫困地区的扶持力度，实现区域协调发展，缩小地区之间的基本公共服务水平差距。

3　完善地方税体系，为地方政府提供较为稳定的财源

首先，应赋予地方政府一定的税收立法权。我国各地资源禀赋和社会经济发展水平差异较大，赋予地方适度的税权，有利于增强税收法律的适应性，也有助于地方政府因地制宜地挖掘税收潜力。其次，合理确定地方税主体税种。从近期看，我国依然还会保持流转税的主体地位，为保证地方政府收入的稳定，营业税还是地方税主体税种的较佳选择。而从远期来看，随着我国经济的发展，居民收入水平的提高，拥有财产的增加以及相关制度的逐步完善，可以考虑适时开征遗产与赠予税和物业税等，建立以财产税为主体税种的地方税体系。再次，在各级地方政府间合理划分税种。营业税和城市维护建设税规模较大，又与城市经济建设有密切关系，将这两个税种的大部分收入划归省级，可以保证省级政府财政收入的稳定，并有利于对全省经济社会的调控；而财产税税基稳固，课征较为复杂，适宜由市县政府发挥征管优势，可将其作为市县政府的主体税种。

4　完善转移支付制度，强化转移支付对于基本公共服务均等化的作用

为实现地区间和城乡间基本公共服务的均衡配置，需要对现行转移支付体制进行结构性改革，强化其促进基本公共服务均等化及调节收入再分配的功能。(1)提高财力性转移支付比例及其均等化功效。加大对民族地区、边疆地区、革命老区等的转移支付力度，维护社会稳定和民族团结，增强这些地区提供基本公共服务的能力。(2)规范专项转移支付。完善专项转移支付的分配程序，按因素法分配资金，规范中央对地方专项拨款配套政策，根据各地区的实际情况设置配套资金比例，适当降低中、西部地区的配套资金比例。(3)完善省以下转移支付制度。省级财政在分配转移支付资金时，要做到辖区内公平与公正，将解决县级财政困难作为稳定基层政权和规范财政体制的战略任务，争取在较短时间内有效缓解县级财政困境，逐步缩小城乡间因财力差距而导致的基本公共服务供给的不公平。(4)对转移支付进行均等化绩效评估。对于转移支付制度的调整不仅需要进行均等化现状分析，还要对各项转移支付的均等化效果以及对地方政府财政努力的激励作用展开绩效评价。

5　以增强基层财政保障能力为重点，推进县乡财政体制改革

今后一段时期，应稳步推进县乡财政体制改革，切实增强基层政府履行职责和提供公共服务的能力。一是积极推进省直接管理县财政体制改革。省级财政在体制补助、一般性转移支付、专项转移支付、财政结算、资金调度等方面尽可能直接核算到县，减少财政管理层次，提高行政效率和资金使用效益。二是积极推进乡镇财政体制改革试点，进一步规范和调整县与乡之间的财政关系。对经济欠发达、财政收入规对经济欠发达、财政收入规模小的乡镇，试行由县财政统一管理乡镇财政收支的办法；对一般乡镇实行“乡财县管乡用”方式，在保持乡镇资金所有权、使用权和财务审批权不变的前提下，采取“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”的管理模式。