论自然垄断行业政府管制的可行性

中图分类号：F203 文献标识：A 文章编号：1009-4202（2011）05-360-01

摘 要 自然垄断具有竞争无益性与无利性的双重特点，在传统经济体制的影响下，中国的自然垄断兼具行政垄断与市场垄断的双重特性，政府可对自然垄断领域中的市场主体秩序、交易秩序及服务质量标准进行规制，但同时又存在弊端。借鉴发达市场经济国家的成功经验，自然垄断行业应当进行政府管制创新，适当地引进有效竞争机制，以建立适合我国国情的政府管制制度。

关键词 自然垄断 政府管制 有效竞争机制

一、自然垄断

自然垄断（NatIIral Monopoly）是指这样一种市场状态：在其中的行业规模经济效应非常突出，而且都需要投入大量资本才能开业，并且资本一旦投入，就“沉淀”在这个行业里很难再抽回。就是说自然垄断的行业具有两个显著的特点。一是规模效应突出。另一个是经营所需要的“沉淀资本”很多。

自然垄断的特点是：独家垄断、效益最高。一般认为，所有的公用事业如电力供应、供水、供气、电讯行业以及交通行业（铁路）都具有这特点。在这些行业中，越是不存在垄断，经济效益就越低，越是独家垄断，经济效益就越高。

二、自然垄断行业中的政府管制

自然垄断一般出现在公用事业产业及运输业，如公共交通、供水、供气、供电、通讯等。因此在这些行业中。自然垄断就是一种最有效率的组织生产的方式，赋予少数企业以垄断供给权。限制其他企业加入在政策上是允许的。

理论认为，自然垄断的存在具有经济上的必然性，所以政府就要承担两个责任：一方面，在自然垄断的行业中。政府要维持独家垄断的局面。以保证公众享有最低的生产成本。另一方面。政府要防止垄断企业滥用其垄断地位来攫取超额利润。损害公众利益。因此在以提供公共物品为主的自然垄断行业中。政府的作用不可避免。世界各国的经验表明，一般各个国家都会采取在自然垄断行业进行政府管制。

长期以来，我国对自然垄断行业实行的是政府直接投资、垄断经营的管理体制。这种做法带来了一系列问题，由于政府直接投资，企业领导由政府委派，资金由政府划拨。价格由政府指定，盈亏由政府承担，不存在任何经营风险。企业不存在外部竞争压力。没有追求成本最小化的激励。导致企业浪费现象严重，经营成本高涨，产品价格居高不下。同时，企业往往会存在亏损。而使政府为了保持其供应水平而给予大量的政府补贴。因此，在现代经济中，合理的措施是引入市场化的经营机制。政府则对这些行业进行管制。主要由政府确定服务数量和质量标准，同时管制价格。

三、政府管制的分析

（一）价格管制

价格管制是为了防止垄断企业谋取暴利，危害公众利益。价格管制主要有三种方法：成本定价法、收益率法、制定最高价格限制。但是这三种方法都有缺陷，第一种和第二种方法对政府来说很难精确地估算企业的实际营业成本，而第三种方法若最高价格限制定的太低，则会造成企业亏损。一般来说，各种限制价格的方法都可能使企业对消费者的需求不敏感。对提高服务质量和降低成本不感兴趣。

从另一个方面来看，政府对价格的管制类似于强有力的垄断价格。当政府的管制价格高于均衡价格时。这一价格就类似于自然垄断的卖方垄断价格。反之，则类似于买方垄断价格。即便该价格正好等于均衡价格（由于信息不对称。一般不可能）。也可能出现买卖双方的谈判能力的差异而造成交易费用的分担不对称。而与市场垄断价格不同的地方在于。政府的管制价格具有合法性。并且以国家暴力为后盾，一旦制定，远比市场垄断价格具有刚性。也不会受到其他经济力量的影响。更具有持久性。因此从这方面来看，虽然价格管制是出于提高社会福利的目的。但事实上却比市场垄断具有更高的交易成本从而无效率。

（二）进入管制

独家经营的垄断企业具有效率上的绝对优势，但这并不能保证没有别的企业进入该行业，这样就需要依靠政府的力量来进行限制。而政府限制企业加入该行业的办法，主要是控制许可证或特许权的发放。一种是政府简单的通过行政手段将特许权授予某个或某些指定的企业和个人。这种方式带来的后果是获得垄断权的个人或企业不仅会利用其垄断地位操纵价格，而且因为缺乏生产技术方面的资格，更有可能提供较劣质的产品和服务。在此基础上，有学者提出了通过投标竞争使承诺以最低价格出售产品的企业取得这一特权。用投标竞争把价格压低到边际成本．从而实现社会福利最大化。但是，这种竞争并不能完全替代政府管制。它只是有管制的竞争。而不是充分的市场竞争。政府在某一产业实行经营特许权的公开招标。实际上意味着政府依靠其行政力量事先确定该产业的竞争者数量。而且价格的确定比较困难，授予特许证的标准的制定也不容易。

另一个不容忽视的问题是，政府管制的成本。不但政府要花费人力物力监督企业经营．企业的经营者也要应付政府的审查和繁琐的司法程序。其监督、执行成本都相当高。

四、解决方法

1．以引入竞争机制为目的的放松管制。基于以下几点原因．应当引入竞争机制：存在着管制失灵或政府失灵；技术创新使某些产业的自然垄断性质发生了根本的变化，这就要求在该产业中引入竞争以适应其发展的需要：激励性管制的引入。给被管制企业以提高效率的激励，促进了自然垄断产业的发展。

2．建立精简、独立、高效的政府管制机构、管制职能和机制，努力降低不必要的管制与竞争制度的运作成本。

3．在进行价格管制时。积极引进公众参与，建立价格听证制度，透明、公正和平等引导价格的合理管制。

4．制定和完善相关的法律法规，推进反垄断法的建立。将自然垄断性业务的监管纳入法治轨道。提高监管的透明度，切实维护社会和公众的利益。加大行政违规和行政违法行为的责任追究与惩罚力度。从制度上保证管制机构的公正性。

参考文献：

[1]陈富良.放松规制与强化规制.上海:上海三联书店.2001.

[2]王俊豪.政府管制经济学导论.北京:商务印书馆.2001.

[3]夏大慰,史东辉.政府规制:理论、经验与中国的改革.北京:经济科学出版社.2003.