政府作用、政府失灵与区域经济发展

摘　要：政府在区域经济发展中作为规划者、组织者、国有资产的经营者、公共产品和服务的提供者和社会管理者，具有重要作用，同时也存在越位、缺位、错位等政府失灵。中原经济区作为后起的国家区域发展战略规划区，应该充分发挥政府职能，同时培育市场、规避政府失灵，最终达到政府与市场的有机耦合。

关键词：区域经济；中原经济区；政府作用；政府失灵

中图分类号：F127

文献标志码：A

文章编号：1673-291X（2012）14-0005-02

改革开放以来，我国的经济增长取得举世瞩目的成就，GDP达到世界第二的水平。经济学家普遍认为，国内经济三十余年的发展中，区域经济发展政策起到了很大的作用。例如，设置经济特区、开发浦东、振兴东北老工业基地、西部大开发、中部崛起等，政府在拉动经济增长方面起到了极大的作用。我国仍处于经济转型期，区域经济发展战略仍将是将来一段时期的重要途径，政府仍将发挥重要作用，但区域经济发展中的产业结构趋同、区域间恶性竞争、资源过度消耗等也与政府干预过多有关。因此，根据既有理论和实践经验，对区域经济发展中的政府职能及政府失灵进行分析具有重要的现实意义，尤其是对加快中原经济区建设有重要的参考意义。

一、政府作用：区域经济发展的视角

对于政府的作用，斯蒂格利茨（1998）认为，政府在两个方面具有与众不同的显著特征： 第一，政府是对全体成员具有普遍性的组织； 第二 ，政府拥有其他经济组织所不具备的强制力。米尔顿?弗里德曼（1999）认为，政府的必要性在于： 它既是“博弈规则”的制定者，又是解释和强制执行这些已被决定的规则的裁判者。对政府在区域经济发展中的作用问题上有一种具有代表性的理论即波特的竞争优势理论，在其钻石理论模型中，政府的作用不可忽视。其他的观点还有 “地方法团主义”、“地方政府即厂商”、“地方性市场社会主义”、“村镇政府即公司”和“谋利型政权经营者”等。但总体来说，学者对地方政府在区域经济发展过程中所扮演的角色研究尚不多见。在现代市场经济条件下，地方政府的区域经济发展职能有别于一般意义上的政府职能。

（一）作为发动者，制定区域经济规划、空间规划和政策体系

地方政府是区域经济发展的主导性力量，是发动者和组织者，它要从总体上对经济发展方向、结构和过程进行规划，并制定政策体系。通过政府的经济规划，确定经济发展的基本方向和趋势，明确产业发展的重点和发展顺序。区域空间规划是对区域城市空间、生态空间及农业空间的统筹性安排，其目的是创造一种人地和谐、生态环境可持续的空间秩序。地方政府要根据本区域经济发展实际，制定一系列的经济发展政策，例如产业政策、财税政策、人力资源开发政策。改革开放以来的区域发展实践证明，政府实施的相关战略和政策是有效的，尤其是形成了许多经济增长极，带动了全国经济的发展。

（二）作为组织者，进行必要的直接干预和协调

一方面，政府干预和协调地区经济发展有其必要性，尤其是对于落后地区、问题区域、问题领域，或者由于自然条件差，或者由于长期过度开发，或者由于公共产品的供给无法满足经济的需要，或者由于地区间差距过大、恶性竞争，地方政府必须进行直接的干预和协调，这是对政府弥补市场失灵的基本要求；另一方面，政府可以通过公有制经济和掌握的土地、资源，甚至必要时候的行政资源，进行干预或协调，即具备可行性。典型的例子就是基础设施的建设，政府可以凭借其不断增加的公共财政能力、长期以来对公共产品部门的经营垄断权，以政府直接投资或成立国有或集体投资公司的形式，建设城市、农村基础设施。虽然说这种方式容易滋生垄断、造成腐败、重复建设，并且效率有待进一步研究，但不能否认快速的城市规模扩张及城市设施的建设、持续的高经济增长率和贸易量的增长，都体现了政府投资的效应。

（三）作为管理者，推动地方政府间合作，促进区域经济协调发展

十二五时期，区域经济协调发展的任务很重。地方政府必须要认识到区域合作的必要性。目前还存在严重的市场分割和地方保护行为，严重阻碍了商品、资源、资金、劳务等的自由流动和资源的整体优化配置。地方政府要在共同获益的基础上通过合作的方式来促进区域经济协同发展。例如，地方政府通过制度改革和创新，保障市场机制、空间组织机制、合作机制、援助机制有效发挥作用，逐渐形成地方政府的定期协商机制，建立在资源开发利用中的利益补偿机制，加强在基础设施建设、环境整治、人力资源开发、旅游等领域的区域合作。

二、区域经济发展中的政府失灵

政府在区域经济发展中的特殊作用是无法替代的，尤其是在经济起步阶段，强力、高效的政府可以通过区域经济规划和主导产业政策，利用区域内优势资源，迅速实现赶超战略。但政府不是万能的，也存在“政府失灵”。在区域经济发展中，政府失灵的突出表现主要为政府职能的越位、缺位和错位。

政府职能的越位体现在政府超越自身应该行使的职能范围，插手了一些不该由政府管或管不好的事情，直接包揽了本来可以通过市场进行的纯粹私人产品的生产供应，以及可以由政府、企业、非政府公共组织共同参与的混合性公共物品的生产，从而出现政府失灵现象。“任何利用权力对经济的过分介入和干预都会导致诸多问题，也极易滋生权钱交易。”具体表现为政府与企业不分，政府经营的企业提供公共产品和服务，造成效率低下，并容易滋生腐败；在招商引资上越俎代庖，政府直接出面谈项目、拉投资，虽然能够发挥一定积极作用，但应该加强监管或由企业主导、政府监管；政府与社会中介组织不分，表现为政府组织通过主管、指导等方式直接介入各种协会、社团的内部管理与事务运作。

政府职能的缺位，主要是指本来应当由政府生产和提供的公共产品和服务，政府却沒有充分尽职尽责，甚至在某些公共领域出现了“真空”。例如应由政府提供的水利设施、生态环境保护和其他必要基础设施的建设力度不够；医疗、养老、失业、救济以及其他社会保障服务的公共供给不足；市场经济秩序不健全，竞争规则不完备，信用体系不健全；应由各级政府提供的公共教育服务、公共卫生服务、城市公用事业服务等，不能满足社会公共需要。以上问题都会恶化当地经济发展的软环境，从而严重削弱区域经济健康发展的基础。