应急避难所的巨大缺口

北京地处华北平原地震带、山西地震带与张家口一渤海地震带的交会区，地震构造背景复杂，历史上曾发生过多次强烈地震，如1057年北京大兴6.7级地震，1679年三河一平谷8级地震，1730年京西颐和园6.5级地震等，这些地震都造成了严重人员伤亡和财产损失。另外周边地区的地震对北京的波及影响也很大，如1976年唐山7.8级地震，导致本市50多个乡镇严重受灾，12万问房屋倒塌，189人死亡，5000多人受伤。

除破坏性地震外，北京地区还经常发生中等规模的有感地震，虽然这类地震破坏力很小，但造成的社会影响巨大。因此，地震灾害是引起北京突发公共事件的重要风险源之一。面对这种自然灾害，北京市现有的避难场所远远不能满足避难人口的需要。

近日，北京市规划委公示了《北京市地震应急避难场所规划研究》(以下简称《规划研究》)，该研究显示，虽然北京已经建成应急避难场所32个，可现有的应急避难场所能够疏散安置的人数，还达不到北京总人口的1／10。

按照《规划研究》，北京市地震应急避难场所分为紧急避难场所、固定避难场所和中心避难场所。其中，紧急避难场所是保障灾民在地震发生前及地震发生后3天内临时避难并具备基本生活保障及救援、指挥的临时性场所，便于疏散转移，属于社区级避难场所；固定避难场所是保障灾民临时避难以及较长时间(3天以上)的避难，并具备一定生活保障及救援、指挥的场所；中心避难场所则是区域综合避难疏散调度中心，属于大型的固定避难场所。

《规划研究》中说，以地震灾害为例，由于群众对地震灾害及次生灾害情况不清楚，防备能力非常薄弱，全部需要进入避难场所避难。因此，紧急避难场所的避难人员测算就为一个城市的全部常住人口。《规划研究》认为，如果北京市以现有1800万常住人口计算，这意味着震后紧急避难场所要能够容纳1800万人。另外，规划按8度地震时15％的房屋及设施损毁率评估，大约有30％的居民需要进入固定避难场所避难，也就是说，震后固定避难场所必须能容纳至少540万人。

然而北京目前面临的问题是，已开展建设避难场所的区县只有9个，虽然已经建成了32个应急避难场所，总面积501.94万平方米，但是，可容纳人数只有156.6万，北京市应急避难所还存在巨大的缺口，并且在已经建成的应急避难场所中，场所建设也存在严重的扎堆现象，许多应急避难场所都集中在海淀区、朝阳区、原宣武区等。

因此，北京市规划委认为，当前北京市需要大量进行应急避难场所的建设。其中紧急避难场所作为最基本的应急避难场所，要尽可能在居住区、学校、大型公建等人群聚集的地区多安排用地，以便市民可就近及时疏散，面积不低于2000平方米，用地资源较少的区县也不能少于1000平方米，以步行5～10分钟到达为宜；固定避难场所服务半径为2000～3000米，面积不能低于10000平方米，步行约0.5～1小时之内到达；中心避难场所属于大型的固定避难场所，兼具紧急及固定避难场所的所有功能，需要结合城市快速疏散通道多方向布局，面积不小于50公顷。据悉，北京将在中心城地区规划布局9处中心避难场所，用于如果出现地震等灾害时疏散转移城六区人口。另外，通州和顺义新城也都将各自规划选址一座中心避难场所。

但是，北京市的应急避难场所是否有必要按照《规划研究》满足1800万人口的需要，目前尚存在不同意见。

中国社会科学院城市发展与环境研究所副所长魏后凯认为，北京市并没有必要按照1：1的比例进行应急避难所的建设，因为北京市的大部分建筑都是严格按照防震抗震的有关要求进行建设的，建筑质量比较可靠，因此即使发生级别较大的地震，一般不会发生大的问题，如果盲目进行应急避难所的大规模建设，就会造成资源的巨大浪费。

中国地球物理学会天灾预测专业委员会顾问陈一文告诉记者，北京市建应急避难场所必须要避免片面性、局限性，把这些问题放到防震减灾整个体系中进行研究，否则做出的规划和建设就会出现问题。

陈一文给记者算了笔账，依照北京市目前应急避难场所“总面积501.94万平方米，可容纳人数156.6万”折算，每人拥有的应急避难场所的面积为3.2平方米。如果“固定避难场所必须容纳至少540万人”，“而目前北京的避难场所能够疏散安置的人数达不到要求的1／10”，这意味着还需要解决486万人(540万人×90％)的固定避难场所，建筑面积大约为1555万平方米(3.2平方米／人×486万人)。以极为保守的1000元／平方米建筑成本计算，总投资将会达到155.5亿元，如果建筑成本不是1000元／平方米，而是2000元／平方米，那么总投资大约311亿元。

陈一文对记者表示，如果用上述150亿～311亿元投资的1％，即1.5亿～3.1亿元，就可以建立一个有效的、能够监测北京地区所有4.5级以上地震的前兆监测预测网。

“有了地震前兆监测预测网，加上防震减灾教育，防震减灾应急预案、防震减灾应急组织的完善，以及不定期组织的‘地震演习’，能够将可能伤亡的人数减少至少80％。”并且还能及时向公众通告地震权威信息，避免不必要的地震恐慌。

另外，陈一文认为，专业团队可以对北京市目前的建筑，特别是高层建筑与公共建筑的抗震等级重新审查确定并公布。对于达不到法律规定抗震等级的高层建筑与公共建筑，必须采取必要的加固措施，或者予以拆除。这样提前消除地震发生时存在的隐患，就可以大大减少人员伤亡的代价。

中国地震应急搜救中心贾群林告诉记者，北京市在筹建应急避难场所时，也必须要利用到现有的一些资源，他说，目前在任何城市，一般都存在大量的学校操场或者其他大型运动场地，以及为数不少的城市公园，建应急避难场所时必须要考虑这些地方的利用，另外城市体育馆也是一个可以利用的地方。“城市体育馆的安全性和坚固性一般要比普通建筑好得多，并且空间巨大，具有较完善的供电和供水设施，如果设置为地震应急避难场所，在发生大地震后，它们就可以在避难和救援中发挥巨大的作用。在汶川地震中，四川的一些体育场馆就发挥了很大的作用。”

但是贾群林表示，目前北京市的一些体育馆在地震应急避难方面考虑得不是很多。贾群林告诉记者，他发现现在体育馆看台下面的空间都是仓库，有些还白白浪费了，如果将这里的部分空间改造成地震应急避难时的一些紧急物资储备库，体育馆基本上就是比较完备的地震应急避难场所了。

陈一文也对记者表示，北京市无论是已经建成的避难所，还是规划中准备建设的9个中心避难所，都应当遵循多用途使用原则，使其物尽所用，另外这些避难所也要能够自我维护，这样才能够避免资源浪费，以及有朝一日需要时却发现很多避难所疏于维护而不能有效使用。