自然垄断行业的规制改革

摘要：在过去的26年里，我国移动通信行业发生了巨大的变化。它的自然垄断性及其弱化的特点，表明移动行业市场结构竞争性的加强以及对自由竞争价格机制的重要性的重新关注。本文以移动通信业为例，分别从市场化改革、产权化改革及民营化改革三个方面分析了自然垄断行业的规制，并在最后就该行业的改革发展提出了几点政策和法律建议。

关键词：规制改革；自然垄断；移动通信业

一、移动通信业的自然垄断性及其弱化

在过去的26年里，我国移动通信行业发生了巨大的变化。从1987年我国产生第一个移动用户到2013年7月，我国移动电话用户数达到11.8523亿，早己位居世界第一。根据寡头竞争理论，当市场上的少数几家厂商控制着绝大部分的市场份额时，会出现以下两种情况：一方面，由于存在市场份额较大而厂商数量缺少的现象，致使厂商之间更容易进行合谋进而控制市场价格以获取垄断利润；另一方面，单个厂商价格或产量的变化都可能引起整个市场价格的变化从而影响每个厂商的利润，因此，各个厂商的决策是相互影响相互制约的，这也带来了这个行业的垄断性问题。

（一）移动通信业的自然垄断性

移动通信业从早期阶段的基础网络建设起就需要巨大的投入，成本的沉没化使市场结构采取垄断形式更符合逻辑，这也是由其特殊的网络经济性赋予的，即正外部性。移动通信行业的运营是以一个纷繁复杂的网络作为支撑的，其所需要的大量基础设施，无论是光纤、铜基电缆等传输介质，还是交换设备，基站等一旦建成即止用于此，很难另做它用，该情形使得这一行业表现出很强的成本沉没化，巨大的进入壁垒为在位企业垄断这个市场提供了条件。而除此之外，移动通信业的网络经济性、规模经济性、范围经济性和成本沉没化等特征，也包涵其他的因素在内，诸如频谱资源的有限性等，从而赋予这个行业在早期的发展阶段极为明显的自然垄断性。

移动通信业自然垄断性也是出于对规模经济性的考虑，在早期阶段庞大的基础网络设施带来的沉没成本，频谱资源的有限性，以及高昂的价格对需求的遏制，使得多家企业提供服务的规模经济性不足以弥补成本。移动通信业的自然垄断性，随着各种互联互通的进步，技术的变化，以及需求的增长，移动通信市场逐渐扩大，并且为其他企业的进入提供了空间。

（二）自然垄断性的弱化

自然垄断性不断弱化的过程，同时也是市场中其他竞争因素不断增强的过程。在移动通信业发展的早期阶段，这个行业垄断的市场结构即被自然垄断性特征所赋予，具体表现在少数几家厂商控制着绝大部分的市场份额。而伴随着自然垄断性的弱化，自由竞争的价格机制被重新关注，由始开启了电信业的改革浪潮。移动通信业自然垄断性弱化的过程，也可称之为最优市场绩效的实现过程。

伴随着新的技术的出现，以及在新的通信概念和原理基础上构建起来的通信网络，使得更低的投入和更合理的成本足以实现。规模经济性所依赖基础的变化，使移动通信业的弱化成为必然。再加上技术的创新改变了移动通信业的成本沉没化的特征，更低的成本沉没减弱了进入壁垒的要求。此外，替代性技术的出现（如互联网技术等），为电信技术与其结合并提供新的服务奠定了基础，这些新服务的竞争性特征开始弱化这个行业的自然垄断性。

总体说来，无论是技术因素对成本条件的改变，还是需求因素对需求条件的改变，二者都改变了移动通信行业自然垄断性赖以存在的某个方面，共同为其弱化提供了依据。

二、自然垄断行业的改革分析

通过对移动通信业自然垄断性及其弱化现象的透析，可知这都是市场垄断和产权垄断的后果，而与之相对应的解决方法是“市场化”和“民营化”，这也是十余年来世界电信改革的基本方向。由此，笔者将从以下三个方面来分析。

（一）市场化改革分析

在中国，虽然历经26年，我国移动通信行业发生了翻天覆地的变化，但从市场化角度看来，其还存在不少需要改进的地方。一方面，我国的电信规制还不成熟，垄断利润偏高，可以想象为垄断利润展开的消耗战残酷程度到何种地步；另一方面，在中国市场中，手里握有资源、有足够经济实力而又对这种混乱政策环境颇为熟悉和习惯的基本是大型国有企业，这些企业往往没有完善的公司治理结构，却很有积极性地参与盲目投资和重复建设。若稍有不慎，只怕中国的电信风潮会比美国的电信风潮来的更猛烈，造成的危害也将更大。国企鹬蚌相争，外资隔岸观火，历经如此惨痛的画面才能得出中国最佳竞争格局的做法得不偿失。

因此，市场化改革不仅要符合通信行业的规律，更要符合中国的国情。需明确的一点是，打破行业垄断、推进市场化并不是意味着盲目地提倡自由竞争，中国的移动通信业改革必须是踏踏实实地向前走，保证走一步，夯实了，再接着走下一步。我国必须保持电信企业的经济规模、保证电信全程全网作业的特点，在此基础上，继续逐渐摸索更合适的市场格局。

（二）产权化改革分析

实际上，不仅中国通信业的市场化改革需要完善，其产权化改革亦是如此，但目前时机还不成熟，具体有以下几点原因。

1.政策及法律法规不健全

中国电信管制的政策还没有一个规范化、系统化的体系，法律法规也极为缺乏，仅在2000年9月颁布施行了《中华人民共和国电信条例》，却没有将其上升到法律的高度。立法层级偏低、政策及法律的不健全等因素的存在使得垄断行为不可避免地出现，并使得投资者出于对中国政策环境的顾虑而怠慢投资。

2.市场条件不成熟

与欧洲等国家相比，欧洲等国企的改革都是在亏损、发展乏力的条件下进行的，主要目的是筹集发展资金。而中国本着自己的特色，主运营商并没有积极寻求外商参股。它采用了渐进式的电信改革路线，在此过程中不断调整着改革方向，市场格局也在持续演变。就目前的情况来看，相较于略显弱小的中国联通而言，中国移动独大，造成产业格局发展的不平衡。

3.产权改革如何开展面临难题

一方面，职工持股、管理层持股、“靓女先嫁”的做法都引发了诸多争议；而另一方面，国内证券市场还不规范，将如此大型的国有企业转变为全民公司现在根本不可能。稍不注意，旧的不公平现象没有消除，反而造成了许多新的、更加严重的不公平。因此，中国移动通信行业的产权改革必须慎重！

（三）民营化改革分析

20世纪90年代以来我国对自然垄断行业的这一传统体制进行了一系列改革，如采取了减少或取消财政补贴、实行以成本为基础的定价制度等措施。但是从总体上看，自然垄断行业是近20年以来改革幅度和变化都较小的产业，原因在于传统体制的弊端不仅没有消除，而且随着自然垄断行业规模的扩大表现得更为明显和严重。

另外，我国长期对自然垄断行业采用区域性垂直管理的模式，地方行政管理部门所属企业行业垄断本地区公用事业产品或服务的生产、输送、销售等所有环节。近年来各地虽然陆续有过不少改革，但实践上不仅没有削弱这种垂直垄断，而且还出现了越来越多的公用企业凭借垄断优势，限制竞争，损害消费者利益的问题。除此之外，基于该行业的特殊性，造成自然垄断行业存在大量的沉淀成本，耗资巨大。而进行民营化改革可以大量吸纳建设投资、提高投资的运行效率。

三、自然垄断行业规则改革的政策及法律建议

本文从现状上分析了移动通信业的自然垄断属性及其弱化的特征，紧接着又从市场化改革、产权化改革和民营化改革方面等剖析了自然垄断行业的规制，同时也发现了在此过程中的一些问题。针对以上的分析，笔者于此对自然垄断行业的规制改革提出几点建议。

1.进一步完善相关法律规范，提高立法层级

随着我国自然垄断行业改革的进行，相关法律、法规、政策纷纷出台，为改革创造了条件。但法律规定的不尽完善，或者说存在很多制度构造上的漏洞，使我们面临着一系列的需要解决的一些实践问题。如一些地方对某些传统自然垄断行业实行开放政策，允许民营企业进入并取得一定经验。同时，一些民间资金甚至外资已经进入自然垄断行业领域，并取得了较好的经济效益和社会效益。须明确的是，虽然某些政策有些许成效，但是加快自然垄断行业改革的步伐，仍应当以法律制度作为改革的准则，这一点是不容忽视的。要体现市场经济是一种法制经济的原则，以立法为先导，依法行政，减少改革的盲目性。

从我国现行有关政策法规来看，主要还局限于一些部门制定的规章及相关经济政策。如建设部就有100多个规定，国家计委、工商行政管理总局等，也有一些规定。有的地方在改革过程当中，还推出了自己地方的一些规定。但总的来说，从法律制度的构造来看，这些规定的立法层级比较低，法律效力不高，不能进行普遍地适用。因此，需要在全国的层面上，进行统一的制度构造，对自然垄断行业民营化提供相对比较统一的法律制度。

2.放松行业进入管制的门槛，引入竞争机制，同时兼顾政府规制

为了促进我国自然垄断行业的有效竞争，进一步放松行业的进入管制，降低行业进入的门槛也是必须的。同样以移动通信业为例，在一方面，应允许民营资本进入移动通信市场。民营资本是我国最具活力的群体，它们会在利益的驱动下增加市场的竞争程度；另一方面，放松外国运营商进入我国市场的准入条件，以构建不同的潜在进入者对在位者的进入威胁，实现真正有效的竞争。同时，还应把握正确的市场准入原则，由于电信行业具有投资规模、沉淀成本非常大的特点，大量的退出必然会产生社会成本的损失，最后这些损失必然会转嫁到消费者头上，减少社会福利。因此在市场主体进入时，要充分考虑电信行业的规模经济、沉淀成本等特性，适度控制进入者的数量，并且电信规制绝对不能缺位，电信竞争必须是在政府规制下的适度竞争。在我国政府对世界贸易组织承诺开放我国移动通信市场的前提下，要在短期内提升我国移动通信行业的市场竞争力，政府的干预是一个切实可行的方案。

3.加强对市场力量的监控和惩罚

电信行业的规模性、资产专用性决定了其盲目的恶性竞争会导致网络资源大量过剩和价格的非理性，从而使得电信行业陷人困境。移动运营商在局部地区因争夺客户资源而发生过激烈的竞争，但总体上由于行业竞争主体少，单个运营商所占的市场份额很大，运营商仍然有很强的作价能力，因此运营商往往会将价格定在远远高于边际成本的位置，损害消费者利益。并且，一些运营商在某些业务市场拥有绝对的控制能力，他们可能会运用市场力量排斥竞争对手，进行不公平竞争。为避免以上种种困境，除了行业自身的发展规制因素外，市场力量的监控也至关重要。因此，在行业市场化改革的同时，还应加强市场力量的监管，加大《反垄断法》的实施力度，对滥用市场力量的企业进行合理的惩罚。

4.实施不对称管理，培育相对均衡的市场结构

从移动通信业务在我国开办以来，移动通信行业的市场结构一直处于严重失衡状态。中国移动一直占据绝大部分的市场份额，其用户数占据的市场份额最高曾达到73.9%。相较之下中国联通所占市场份额少，移动一方独大的情形也使得市场结构的均衡化状态无法得到满足。因此实施不对称管制，有利于培育相对均衡的市场结构，同时这也是我国移动通信行业规制的重要方面。

回顾我国电信行业历来的几次重组，从1949年11月邮电部成立到2008年5月24日工业和信息化部、国家发展和改革委员会、财政部联合重组公告，其主要目的都是为了形成电信行业相对均衡的市场份额。我国对中国联通的价格不对称管制，也是为了形成移动通信行业内相对均衡的市场结构，但可惜的是，价格不对称管制一直没有达到预期的效果。我国相关部门应继续研究新的不对称规制方案，扶持市场上相对较弱的企业。如2008年工信部与国资委联合的《关于推进电信基础实施共建共享的紧急通知》规定电信运营商的基础网络共建共享，此举可以提高中国联通和中国电信的网络质量，缩小与中国移动的差距。

5.培育稳定的制度环境，为行业的健康发展提供保障

基于规制政策的制度是各种利益集团博弈的结果，一种制度的变革通常会涉及到不同利益集团的利益，而为平衡各方利益的规制制度变革往往是一个旷日持久的讨价还价过程。规制具有显著的制度和承诺特征，因此要求规制政策必须具有一定的稳定性。只有稳定的政策环境，才能给予企业稳定的预期，让其进行不失时机的投资。也只有稳定的政策环境，才能保证行业健康有序的发展，构建良好的市场结构。尤其是在如通信业这样一个投资规模大、资产专用性强、投资回收周期长的行业，更需要稳定而透明的政策环境。纵观世界各国的电信规制过程可知，一般规制制度比较稳定、变革不是十分频繁，而且规制政策连续性比较好的国家，整个电信业的发展就比较稳定，譬如英国和美国。此类作法值得我国借鉴，不仅因为它有在国外成功施行的例子，更因为它也是符合我国自然垄断行业健康稳定发展的需要。