当前我国环境审计的实施对策与思考

摘 要:近年来,世界上许多国家十分重视环境审计工作,环境审计已成为当前国际上共同关注并全力予以实施的一项重要工作。首先对当前我国开展环境审计工作的意义进行阐述,其次,对我国环境审计的现状和制约因素进行了剖析,最后就如何提高环境审计水平,保证环境审计质量,走可持续发展之路提出了有针对性建议。

关键词:环境审计;环境标准;环境绩效审计

中图分类号:F239文献标识码:A 文章编号:1672-3198(2010)06-0073-03

1 问题的提出

我国当前正处于经济转型和工业化的快速推进期;城市化的发展、人口的膨胀使得我国的资源人均占有量严重不足,资源供需矛盾日趋尖锐;加之粗放型的经济增长方式和低水平的技术,管理水平比较落后,生态破坏的范围的扩大和程度的加剧,使我国的环境形势日益严峻。2005年1月27日公布的世界各国(地区)环境质量(环境可持续发展指数)评估结果,在全球144个国家和地区中,中国位列第133位,居全球倒数第12位。2006年9月7日国家环保总局和国家统计局联合的我国第一份经环境污染调整的GDP核算研究报告―《中国绿色国民经济核算研究报告2004》显示:2004年因环境污染造成的经济损失为5118亿元,占GDP的3.05%。其中,水污染造成的经济损失为2862.8亿元,占损失的55.9%;大气污染造成的经济损失为2198.0亿元,占损失的42.9%;固体废物和污染事故造成的经济损失57.4亿元,占损失的1.2%。因此,加强对资源、环境的保护工作也逐渐引起了党和政府的高度重视。党的十六大提出把建设资源节约型、环境友好型社会作为我国经济社会发展的重要目标之一;党的十七大也明确指出,实现全面建设小康社会的宏伟目标,必须使可持续发展能力不断增强,生态环境得到改善,资源利用率显著提高,促进人与自然的和谐,推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展之路。所以,加快推进我国的环境审计工作,将自然资源和环境保护纳入审计范围,对保护和改善我国环境状况,不断提高资源环境保障能力,实现经济、社会的可持续发展,人与自然和谐相处具有重要作用。

2 当前加强我国环境审计工作的必要性分析

2.1 开展环境审计是我国实现可持续发展,贯彻落实科学发展观的迫切需要

改革开放30年来,我国高速扩张的经济发展模式造成的环境污染、资源浪费和生态破坏仍在相当范围内存在,国家环境安全问题已经不容忽视。据有关部门预测,我国每年因环境污染造成的直接经济损失高达400多亿元,生态破坏的损失也达500亿元左右。所以,贯彻、落实科学发展观,走可持续发展道路,必须从根本上转变我国的经济发展模式,大力发展循环经济和低碳经济。而环境审计一方面可以明确政府、单位环境管理责任,发现问题,采取相应措施加以改进完善,从而促进可持续发展战略的进一步实施;另一方面,可揭示社会生产活动影响、破坏环境的程度,对环境管理系统运行的充分性、有效性进行客观评价,为宏观管理部门制定相关政策、规定提供依据或借鉴,从而成为协调社会、经济、人类和环境和谐发展的纽带。

2.2 开展环境审计有利于推动传统的GDP核算向绿色GDP核算转换

绿色GDP即绿色国内生产总值,是在GDP的基础上,扣除经济发展所引起的环境成本后的余额。环境成本包括自然资源(主要包括土地、森林、矿产、水等资源)耗减成本和环境(包括生态环境、自然环境)质量退化成本。它在一定程度上反映了经济与环境之间的相互作用,是可持续发展的重要指标之一。传统的GDP核算体系只能估算经济发展过程中有形的、耐用资产和人的有效工作能力的损耗,而自然资源的损耗则被“遗忘”和“忽略”,因而不能准确估量经济的发展速度和正确反映人们生活水平的提高程度,虚增了人均收人和经济福利。开展环境审计,有利于对经济活动中造成的资源耗减成本、环境降级成本以及为管理其活动对环境造成的影响而支出的防治成本进行估量和核算,将资源环境以价值量方式纳入国民经济核算体系,把经济发展的“环境成本”纳人GDP核算体系中,最终实现由传统的GDP核算向绿色GDP核算转换的转换。

2.3 开展环境审计有利于转变政府职能,明确政府的环境保护责任

当前,“考核官员的环保责任”已形成国际趋势。2002年的南非可持续发展世界首脑会议便强调建立各级政府的“环境保护问责制”。2009年的哥本哈根会议,更是使实现经济发展与自然关系的和谐共生作为了世界各国政府的重要使命。在发展循环经济、低碳经济已成为世界各国发展主流的现实背景下,加强环境审计工作,将环境政绩与政府官员任免密切挂钩,尤其是使各地各部门的主要管理者要成为环保考核的对象和环保责任的承担人;有利于转变政府在经济、社会发展中的管理职能,明确政府的环境保护责任。通过将公众环境质量评价、空气质量变化、饮用水质量变化、森林覆盖增长率、环保投资增减率、群众性环环境问题境诉求事件发生数量等指标纳入到政府官员考核标准;并且将当地政府对中央政府各项环保法规政策的落实情况也作为指标纳入政府官员考核标准;从而引导政府管理者跳出单纯追求GDP的盲区,进而引导政府管理者按照“五个统筹”的要求规划未来,立足长远;要引导政府管理者尊重自然规律,促进人口、资源、环境与经济社会的发展“共赢”,最终做到“经济靠市场,环保靠政府”,实现我国经济、社会与环境的协调发展。

2.4 开展环境审计是我国与国际接轨,融入经济全球化的必然途径

加入世界贸易组织后,我国得以在更大范围、更广领域和更高层次参与全球经济合作与竞争。但就目前而言,许多发达国家或地区已从行政上、法律上建立了严格的环境保护措施,对危害环境的产品有严格的限制。而且WTO把可持续发展原则作为其宗旨之一,允许其成员方采取限制措施,防止自由贸易可能引起的环境破坏。因此,面对传统GDP核算虚增、引发的自然资源匾乏、环境极度恶化,必然要面对国际绿色壁垒、绿色审计监督的新挑战;也就必然会对我国的出口导向型经济产生越来越大的冲击,尤其在世界性金融危机后,国际贸易竞争的日益加剧,这种影响必然会日益加剧。为此,加强我国的环境审计工作,一方面可以促进我国不断提高环境标准,在符合国情国力的前提下,使我国环境标准尽可能与国际标准靠近,以适应加人WTO后解决国际贸易和国际环境问题的需要,使我国不会因达不到贸易方的环境标准而受技术壁垒所阻;另一方面可以促进环境法规的完善加强环境管理,为贸易自由化及经济增长提供更大的发展空间,促进可持续发展,实现经济与环境“双赢”。

3 当前我国环境审计中面临的主要问题

3.1 对环境审计重视不够,审计环境亟待改善

当前,我国正处在经济、社会转型的关键时期。但很多地方政府“重GDP增长、轻环境、资源保护”的观念依然严重,科学发展的理念还未能真正树立。尽管近年来国家一再强调环保和强化环保审计的力度,不少地方政府仍片面追求经济发展指标,置环境污染和资源浪费于不顾,不把环境保护的目标、任务、措施纳入本地区经济和社会发展的整体规划,使得本地区环境保护出现“责任不到位、措施不到位、投资不到位、监管不到位”的局面。有的地方政府和经济部门无视环境经济与社会协调持续发展的环境法基本原则,重开发、轻保护先污染、后治理,在进行重大经济发展规划和生产力布局时不进行环境影响评估;有的地方政府和部门甚至知法犯法,做出明显违反环境法律规范的经济发展决策;甚至有些地方的管理者环境法制观念淡薄,以言代法、以权代法,搞地方保护主义,对企业违反环保法规、造成严重环境后果的行为听之任之,甚至帮助企业逃避法律制裁。

3.2 环境审计的相关法律、法规不健全,环境审计缺乏足够的依据

目前,我国虽然已颁布了6部环保方面的法律法规,13部与环境相关的资源保护法律以及395项环境标准,基本上形成了环境保护的法律体系。但从经济发展和环境保护的现实需要来看,现有的环境保护法律法规缺乏环境审计的具体实施办法和统一的操作规范,基本没有明确审计机关在环境保护监督、检查方面的职能作用和主要工作内容。另外,根据《环境保护法》的规定,国家各级环境保护部门对辖区的环境保护工作向本级政府负责,是环境保护的专门管理机关。审计部门和环保部门等其他环境监督职能部门在监督职责上如何划分、在监督内容上如何侧重、在监督资源上如何共享、在监督效果上如何互补也缺乏相应的法律规范。与发达国家现已制定的环境法律法规相比,我国的环境审计工作差距很大,比如在环境会计规章制度、环境会计报告准则、环境审计制度等方面至今都还尚处空白。

3.3 环境审计主体单一,审计范围狭窄

在我国目前的环境审计工作中,从审计的主体来看,环境审计的主体主要是国家审计机关,内部审计部门和社会审计组织的参与程度较低;从审计的内容来看,国的环境审计主要是合规性审计,即鉴证经济活动是否遵循了现行法律法规的规定(如污染物的排放是否超过规定标准),并未涉及对政府环境政策进行审查监督等深层次方面的内容,环境审计仍局限于消极防范。而西方发达国家的环境审计实践表明,对于从事经济活动的主体是否遵守环境法律法规,生产经营活动是否对环境产生了影响,影响有多深,危害有多大,这些都需要社会环境审计和内部审计来监督、评价和鉴证。社会审计结果体现的不仅是量化了的经济概念,更能反映出由此产生的社会负效益和环境负效益。而内部环境审计不仅能及时消除企业环境法律风险,而且能促进企业进行清洁生产,增强企业市场竞争力。但我国当前环境审计主体单一,审计范围狭窄的状况使得环境审计既不能保证环境审计质量,也很难使环境审计发挥防范作用。因为审计机关人员有限,完成所有审计工作难度较大,只能把已经出现严重环境问题的项目列入审计计划,使得事前监督薄弱,难以拓展环境审计项目的范围,减弱了环境保护工作的力度。

3.4 缺乏环境审计的具体实施办法和评估标准

长期以来,审计机关进行的各项财务收支审计都重在揭露问题,查处违纪违规行为,审计思路停留在财务收支审计上。最近几年,审计机关开展了宏观服务型绩效审计,在审计理念和思路上较以前有了较大转变,更关注体制、机制、政策和专项资金使用绩效等问题。但现有的审计准则和行业审计规范中,仍没有环境审计方面的有关行业审计规范和评估标准;审计机关对如何把握环境审计,目前尚缺乏科学、宏观、精确的定位,;审计人员对如何把握环境审计的绩效评价更显得力不从心。而且,在环境审计的内容、切入点、绩效评价指标体系等方面审计机关和审计人员也还没有达成共识,从而我国现行的环境审计可操作性差、审计风险大。

3.5 当前审计人员的素质还不能满足环境审计发展的需要

与财务审计相比,环境审计的取向是绩效审计,这要求审计人员需要具备专门的审计技术与方法;因此,环境审计的难度和广度对审计人员的素质是一个极大的挑战。从事环境审计的工作人员必须懂得如环境经济学、环境法学、环境管理学等环境方面的知识,还必须具备社会学、统计学、工程学以及计算机等方面的知识。由于我国的环境审计工作起步较晚,我国审计人员目前的知识结构与业务素质,还不能够满足全面开展环境审计的内在要求。而专业环境审计人员缺乏,使得环境审计中所需的绝大部分数据信息都难以获得,不能对被审事项的环境成本和效益进行正确评定和估价,审计报告也无法具有充分的说服力,这就大大削弱了我国环境审计在促进可持续发展和解决资源环境问题方面的作用。

4 当前我国开展环境审计工作的对策思考

4.1 加强和完善环境审计的立法工作

尽快对环境审计进行补充立法是我国开展环境审计工作的根本保证。尽管近年来我国已有开始逐步完善有关环境审计的相关法律、法规,但这些法律法规的实施和操作还缺乏具体的规定和标准。所以,在加强环境审计立法过程中,一方面要扩大环境审计权限,完善环境审计依据,明确审计机关的监督权限和范围、内容,对于开展环境审计需要借助的相关检测手段应该规定相关部门必须予以协助,并将其作为法定义务,以保证审计工作的顺利进行。另一方面要建立可操作的环境审计工作细则,避免环境审计的片面性和局限性,使环境审计工作更加规范。建议在修改“环境保护法”、“审计法”、“独立审计准则”时增加环境审计的内容,明确环境审计的具体实施办法和评价标准。在“证券法”、“公司法”中增加环境审计内容,规定对上市公司项目审批及年审,必须经过具有环境审计资格的注册会计师审计,出具有环境信息披露内容的审计报告,等等。

4.2 拓宽环境审计范围,促进环境审计主体多元化

为了有效开展我国的环境审计工作,今后环境审计过程中逐步拓宽环境审计的内容和范围,由目前单一的财政财务收支型环境审计向绩效型和管理型环境审计转变,增加对环保资金和环保项目的效益性审计、企业环境管理体系审计、资源利用情况审计和环境预防及治理审计等内容,使审计工作能覆盖环境活动的各个方面,以充分发挥环境审计的作用。由于环境审计领域宽、任务重、要求高,而我国现有的环境审计体系中,主体是政府审计机构,由于人员和素质的限制,已经难以适应今后我国环境审计工作有效开展的要求。因此,应以国家审计机构为主体,促进环境审计主体的多元化;通过吸纳企业内部审计、社会审计组织的广泛参与,提高我国环境审计工作的质量。有条件的地区或项目,甚至还可以考虑在我国的环境审计工作中引入审计“第三方”,尝试开展独立环境审计工作,使其在环境审计中最能独立、客观、公正地从事服务活动。

4.3 建立和完善我国环境审计质量控制体系

建立和完善我国的环境审计质量体系有利于加强环境审计的规范化建设,解决好环境审计项目实施全过程的质量控制。一套完备的环境审计质量体系,可以有效整合现有的审计组织和审计人员,使审计机关、审计人员面对复杂、多方位的环境审计内容,转变思想观念,实现审计关口前移,将事后审计监督逐步转向事前、事中的审计监督,实现对环保资金使用全过程的审计监督。而且环境审计质量体系的建立,有利于实现环境审计的信息化,有利于实现环境审计管理部门之间、环境审计管理部门与政府各部门、被审计单位之间信息的快速查询、归集和汇总,保证实现快速、准确和高效的服务。而且通过环境审计的信息化,可以实现将事后审计变为事前审计、事中审计和事后审计相结合;由原来的静态审计实现静态审计与动态审计相结合;由原来的现场审计变为现场审计与远程审计相结合;甚至还可以尽快建立跨省市、跨区域、跨部门的环境污染防治机制和环境审计运行体系;从而确保环境审计工作的质量和效率。

4.4 长远规划,建立一支高素质的环境审计队伍

环境审计工作在我国开展较晚,审计人员对于环境审计这一审计新兴领域普遍比较陌生。因此,要顺利开展环境审计,高质量地完成环境审计任务,今后要加强高等院校的专业建设,开设相应的专业,强化实践教学环节,以培养后续人才。基于国际环境审计的发展趋势和我国未来开展环境审计工作的需要,可以考虑以国家审计署为主体,培养独立的中介―注册环境审计师,在条件成熟后,今后国家审计人员和内部审计人员中负责环境审计工作的必须是注册环境审计师。考虑到我国当前我国环境审计工作的现实需要和审计人员的当前情况,可以根据资源环境审计项目的具体情况,适时汲取外部力量,聘请环境工程技术专家和环境法律专家,以及资质优秀实力雄厚的大型环境影响评价机构参与其中,会使审计结果更趋客观合理、更为权威有效;同时,加强对现有审计人员进行环境审计相关知识的培训,以提高他们的业务素质和工作能力,并不断吸纳环境专业人才,建立一只高素质的审计队伍,从而保证我国的环境审计工作的健康发展。

4.5 加强环境保护及环境审计的宣传、教育工作

我国的环境审计工作开展较晚,社会公众的环境知识薄弱、环境保护意识不强。因此,必须通过新闻媒体的传播作用,加强环境保护及环境审计的宣传、教育工作,使全社会都认识到开展环境审计的重要性和迫切性。首先要端正价值导向,树立环境友好的理念。其次,要对各级管理者,生产企业和社会公众进行保护生态环境的知识、营造良好的生态环境的知识,以及经济伦理、生态伦理的知识,等方面的教育,增强社会公众的节约意识、环保意识和可持续发展意识。再次,可以着手把环境教育纳入正规教育之中,纳入各级学校教育计划之中,作为素质教育的重要内容之一。最后,要积极发挥社会公众、环保组织的作用,通过社会公众、环保组织的积极参与、支持和推动,促进环境审计的顺利开展。

5 结论

环境审计是20世纪70年代始于西方发达国家环境管理系统的一个新领域,经过了30多年的发展,环境审计在协调经济发展与资源、环境保护之间的平衡方面发挥的作用得到越来越多的国家的认同。我国的环境审计经过了十多年的理论研究和实践,也取得了一定的成果,尽管当前我国的环境审计工作仍然存在诸多困难和问题,但随着科学发展观的贯彻、落实,国民素质的不断提高,环保宣传工作的不断加强,立法、执法力度不断加大,我国的环境审计工作一定能取得新的进展,最终实现经济、社会发展与环境保护的协调平衡,走可持续发展之路。

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