关于能源开发环保研讨

我国的能源开发起步很早,可以追溯到2000年以前的春秋战国时期。相比之下,我国的能源就地转化启程很晚。20世纪80年代中期,人们开始呼吁山西煤炭的就地转化,以解决煤炭外运的压力[1]。2000年,山西省河曲县出现了煤炭向电力的转化。在此之后,我国石油、天然气、水能和风力等的就地转化渐次实施。在我国能源开发的长期实践中和能源就地转化的十多年间,人们普遍发现它们虽然推动了经济社会的发展,但也造成了积重难返的环境危机。能源开发破坏开发地的植被,影响动植物资源的生长繁殖,威胁生物的多样性,污染周边的环境;能源就地转化严重污染环境和挤占实施地的环境容量,尤其是用于实施能源就地转化的化工园区更成为环境污染的罪魁祸首。因此,能源开发与就地转化的环境危害不容小视。随着我国能源消费总量的持续走高,我国面临的环境压力越来越大。欲实现我国能源消费与环境保护之间关系的良性循环,建立健全与能源开发与就地转化相关的环境保护法制就必须不遗余力。然而,我国的能源开发与就地转化环境保护法制供给严重不足。这种乏力的环境保护法制既影响我国能源环境危机的化解,又蒙蔽人们省思我国环境保护法制的缺陷,更使人们错失对能源环境问题非环境法解决途径的思考。基于上述认识,笔者认为有必要从我国能源开发与就地转化的实践出发,运用比较的和逻辑的研究方法,对我国能源开发与就地转化环境保护法制进行研究。

1能源开发与就地转化概念的定义国外的能源立法既有在名称中使用能源开发术语的,比如韩国《新能源和可再生能源的开发、使用和传播促进法》,也有在法典条文中使用能源开发一词的,但并无对能源开发一词的解释。在对日本、美国、拉丁美洲、罗马尼亚、泰国等国能源进行研究的专着和论文中,也未见到对能源开发一词进行诠释。可见,在国外的能源立法和研究中,人们只注重能源开发的实效,而对其定义的解释并不重视,这使得我们很难对能源开发概念有明确的认识。在国内的能源立法中,能源开发经常与能源利用合并使用,但也没有一部能源立法对能源开发一词进行解说。在国内的能源立法研究中,目前所见的正式出版物中只有张勇先生的《能源基本法研究》对能源开发进行了释义。吕振勇先生的《能源法简论》所讲的能源开发建设与张勇先生的《能源基本法研究》中的能源开发一语同义,但他并没有使用能源开发一词。另外,百度百科和搜搜百科也对能源开发进行了界定。下面先详细地分析这3个已经查明的能源开发的概念。百度百科认为,能源开发是从能量资源调查、勘探、计划、设计,到施工建设,开采加工的全过程。搜搜百科认为,能源开发是指勘探能源资源,开采煤炭、石油、天然气、核燃料等自然矿藏,建设水力、火力、原子能发电站以及探索和利用新能源,如风能、太阳能等一系列生产技术经济活动。

在《能源基本法研究》中,能源开发是指以扩大能源能力或新增能源生产设备为主要目的,以勘探能源资源、开采煤炭、石油、天然气、核燃料等自然矿藏,建设水力、火力、原子能发电站以及探索和利用新能源等为主要内容的生产技术经济活动。具体包括:能源开发建设规划、能源开发建设前期工作、选址、勘探以及能源开采等一系列活动[2]。百度百科的定义外延过宽。能源加工是能源开发以后的另外一个生产环节,故《能源法》(征求意见稿)将之放在能源开发之后的加工转换环节中。此外,该定义只说明了能源开发的流程,并没有说明能源开发的目的和能源开发究竟是什么。搜搜百科的定义虽全面地表述了能源开发的对象,但能源开发并不包括能源利用,后者是前者的目的,前者是后者的手段。在能源法学领域,能源开发与利用也是作为两个不同的阶段立法和研究的。此外,能源开发并非仅仅是一系列生产技术经济活动。如我国南海油气资源的开发带有明显的政治活动色彩,它涉及到国家问题。张勇先生的能源开发定义借鉴了搜搜百科和百度百科的相关定义。他对能源开发的定义虽开能源法学界之先河,实现了从无到有的飞跃,但仔细研究其定义,不足之处有3点。1)能源开发的目的是能源利用和能源安全,并不是张先生所说的扩大能源能力或新增能源生产设备。从逻辑上讲,扩大能源能力的终极目的无非是能源利用与能源安全,因此无需这种曲折的表达。新增能源生产设备虽有利于能源的开发,但它只是能源开发的基础设施投入,并不是能源开发的目的。2)能源开发建设的前期工作应该包括能源开发建设规划、选址和勘探,它们之间并非先后关系。3)能源开发定义沿袭了搜搜百科能源开发定义的缺陷,在此不赘。简言之,上述3个能源开发的定义都是从广义上讨论的,均包括了为能源开发所做的准备工作。而狭义的能源开发实际上仅指从能源开采到加工转换或者就地转化之间的一系列活动。本文采用广义的能源开发定义,即能源开发是指以资源为对象进行劳动,以达到资源利用和资源安全为目的的一系列活动。该定义既阐明了能源开发的对象和目的,又没有把能源开发局限于生产技术经济活动。在国外能源立法和研究中,虽然也使用能量转换或能源转化,但它们只是举例说明那些是能量转换或能源转化,并未对之进行释义。如《日本合理利用能源法的执行规则》第三条就专门讲到了不同能源的转化方法,《南非共和国一体化能源计划》中也讨论了能源转化[3],美国罗格斯大学的Andrews等的学术论文《能量转换趋于本地化对于能源规划者的意义》也使用了能量转换[4]。但它们所讲的能源转化或能量转换不是我国的能源就地转化,它们实际是我国的能源加工转换。因此我们也无法从其中汲取能源就地转化的概念。在我国能源实践中,能源就地转化风起云涌。在能源法学界,能源就地转化是一个无人涉足的冷僻概念。值得欣慰的是,我国政界已有人对与能源就地转化概念相关的资源就地转化概念进行了界定。

2011年6月,贵阳市常务副 市长马长青在《21世纪经济报道》对其采访时对就地转化的概念予以定义。就地转化,即改变原来相对粗放和低效的资源利用方式,促进资源型产业的产业链向精深加工延伸,提高能源利用效率和产业的附加值[5]。他所讲的就地转化概念虽是针对贵阳的铝、磷等矿产资源就地转化所下的概念定义,但这一概念为能源就地转化概念的界定绘制了值得肯定的蓝图。竟资源是能源的上位概念,资源的概念包含能源的概念。同理,资源就地转化与能源就地转化这两个概念之间也是属种关系,资源就地转化概念中蕴含着能源就地转化概念的应有要素。显而易见,马长青资源就地转化的概念说明了其目的是提高能源利用效率和产业的附加值,以及资源就地转化对于转变经济增长方式的作用。总结这一概念的缺陷,主要有以下几点:1)它没有阐明资源就地转化究竟是什么;2)它没有说清楚资源就地转化在资源产业链中所处的位置;3)它没有表明资源就地转化的实施者;4)它没有言明资源就地转化的终极目的。因此,它算不上是一个严格的资源就地转化概念的定义。不过,它为我们解释能源就地转化的概念提供了一个可资借鉴的参照。依笔者浅见,能源就地转化,就是能源产地在能源开发之后,通过延长能源产业链,将能源优势转化为产业优势、经济优势、发展优势和竞争优势,提高能源产业附加值,实现能源最大化利用的一种相对较为高效的资源利用方式。此能源就地转化的概念较全面地阐释了能源就地转化在能源产业链中所处的位置、能源就地转化的实质、能源就地转化的目的和能源就地转化的实施主体。从其在能源产业链中所处的位置而言,它是介乎能源开发与能源利用之间的一个能源产业环节;从能源就地转化的实质论,它是一种较为高效的资源利用方式;从其实施目的讲,其实施的初级目的在于提高能源利用效率和能源产业的附加值,其实施的终极目的在于实现能源产地能源的最大化利用(即能源产地所谓的“吃干榨尽”)与将能源产地的能源优势转化为其产业优势、经济优势、发展优势和竞争优势;从其实施主体视之,它是由能源产地实施的。

2我国能源开发与就地转化环境保护法制的现状能源既是经济快速发展必不可少的物质保障,又是重要的环境污染源,能源的生产和消费对环境的影响非常大[6]。具体而言,能源开发主要造成“输出式”环境问题,即生态破坏;能源的转换和利用主要造成“输入式”环境问题,即环境污染[7]。事实上,能源开发造成的环境污染也在持续地吞噬着我国环境的承载能力。不仅如此,能源开发与就地转化还会挤占其实施地的环境容量,影响其实施地的工农业生产。总之,我国的经济发展对能源的需求已达到前所未有的程度,能源消费总量的持续攀升已给环境带来难以疏解的压力。如2008年能源消费总量为29.14亿t标煤,同比增长3.9%;2009年能源消费总量为30.66亿t标煤,同比增长5.2%;2010年能源消费总量为32.50亿t标煤,同比增长6.0%;2011年能源消费总量为34.80亿t标煤,同比增长7.0%。特别是2011年,增速和增量分别为7.0%和2.3亿t,均创下近年来的最高纪录[8]。在这种喜忧参半的能源消费总量推动下,我国当之无愧地成为了世界最大的污染物排放国。在此情形下,运用法律对我国能源开发与就地转化环境危害进行规制刻不容缓。为此,我们需要事先考量对我国能源开发与就地转化环境危害进行规制的法律的供给状况。

2.1地方立法中能源开发与就地转化环境保护法制的状况我国的能源开发与就地转化基本在地级市以下的市县实施,相反,我国的法律法规制定权却由省级以上立法机构掌控。这种能源开发与就地转化实施地无立法权,有立法权者不实施能源开发与就地转化的错位使得我国的地方立法中只有个别省份制定了能源开发环境保护的地方性法规。在我国的绝大部分能源开发与就地转化实施地,能源环境违法因无直接的法律规定可依而处于放任状态。即使在那几个制定了能源开发环境保护的省份,其规定也参差不齐,容易导致同样行为异样处罚。加上很多能源开发与就地转化实施地未建立环保法庭,其环境违法主要依赖行政执法。在单一的救济手段失灵时,能源环境问题必然雪上加霜。

2.2能源开发利用环境保护法制状况我国已经建立起由环境法牵头,各能源单行法为主体,《能源法》(征求意见稿)为补充的能源开发利用环境保护法制体系。从形式看,我国能源开发利用环境保护法制体系堪称完美;从实质上论,我国能源开发利用环境保护法制存在着很大的缺陷。

2.2.1环境法基本制度的弊端虽然环境法基本制度使我国的环境保护工作走上科学化、制度化、法制化的轨道,极大地促进了环境保护事业的发展,取得了令人瞩目的成绩:“促进了经济建设、社会发展和环境保护3者的协调发展。减少了新污染的产生,防止环境质量急剧恶化。促进了污染治理,改善了环境质量。确保了环境保护责任的落实。提高了环境管理水平。健全和完善了环境法制建设”。随着经济的快速发展和环境问题的日益严重,我国环境法基本制度对于环境保护的作用捉襟见肘[9]。关于我国现行环境法基本制度的缺陷,学者们的基本意见是:计划经济色彩较浓,各项制度之间仍缺乏协调,缺乏可操作性[10]。

2.2.2能源单行法中的能源环境保护法制的瑕疵我国已经有《煤炭法》、《电力法》、《可再生能源法》以及《节约能源法》4部能源单行法,但《石油天然气法》和《原子能法》至今尚未出台。煤炭、石油、天然气开发利用中的环境保护并没有专门的法律法规予以规范,有关立法散见于相关法律法规及规范性文件中。我国针对水电开发环境保护的立法还处于严重缺位的状态。可再生能源环境保护立法空白较多,生物能、海洋能、地热能等新能源开发都缺乏必要的专门规定,这极有可能导致能源开发的混乱和无序,环境的污染和破坏。目前中国核能法律制度主要存在以下问题:1)缺乏核能开发利用的基本法———《核能法》;2)立法体系以行政法规和部门规章为主,规范效力低;3)具体制度不健全[11-12]。

2.2.3《能源法》(征求意见稿)中的能源环境保护法制的缺陷在《能源法》(征求意见稿)中,环境保护被放在其立法目的的最后,体现其所受的重视不足;环境保护的基本原则近乎虚化,很难贯彻实施;能源法纳入了公众参与制度、生态环境补偿制度和资源税费制度,相较于以往的法律,生态环境补偿制度和资源税费制度的吸纳是一大飞跃,但其规定较为原则,无法满足能源利益分配的需求;在能源法中开发利用企业违反环境保护义务责任模糊,加上其还没有颁布实施,环境保护法律制度只能是一纸空文。这一切都使得能源开发与就地转化无法依赖能源法基本制度实现其环境保护之目的。

3我国能源开发与就地转化环境保护法制的构建能源就地转化是一种重在实现能源产地能源利益最大化分享的能源利用现实化选择。从目前的现状来看,我国的主要能源产地都不会放过这一促使其能源优势转化为其产业优势、经济优势、发展优势和竞争优势的良机。我国煤炭运力疲于奔命、电力输送体制不畅更是加剧了能源就地转化的实施。如前所述,能源就地转化的大力实施势必造成环境危害,需要法律对之造成的环境危害进行防治。由上文可知, 我国能源开发与就地转化环境保护法制供给不足,需要对之通过建构予以满足。

3.1适合我国能源开发与就地转化环境保护的立法模式我国现行能源开发与就地转化环境保护的地方立法极少,这些法律之间多有差异。我国能源开发与就地转化却又在国内的主要能源产地遍地开花,任由各省自由制定本省的能源开发与就地转化地方性法规,既有害国家的能源安全,也对国内能源产地之间的合作与交流无益。环境保护立法与能源单行法针对性差、存在诸多的法律漏洞和一些领域所需法律的缺位,也没有办法实现从一般到具体的能源开发与就地转化环境保护规制。鉴于目前《能源法》还处于征求意见稿阶段,笔者建议,将《能源法》征求意见稿第4章拆分整合,能源开发单列为1章,将第32条至第38条纳入能源开发之中;增加1章专门规定能源就地转化与能源加工转换,总结2者的共性和特点使之形成一般规定和其他规定,在第40条增加能源就地转化项目准入,将第43条纳入本章,增加其能源环境危害防治措施;将第30条第1款并入第5条,将第41条和第42条置于第5条之后单独成条;将第30条第2款单列一条,放入第16条第2款;将第31条并入总则第4条;将第39条并入第23条,列为其第5款。之所以如此构想,理由如下。1)这种立法设想实现了能源就地转化与能源加工转换的同等对待,使得能源就地转化环境保护有法可依。2)把能源开发单列成章凸显了其作为能源产业链首要环节的重要地位,使之与后面的各种能源利用立法相对应。尽管李艳芳对在《能源法》(征求意见稿)中规定能源开发利用持有异议,认为“开发利用”是具体的、比较微观的问题,适宜于并已经由具体的单行能源法加以规定,如《煤炭法》、《可再生能源法》、《电力法》等就是调整各种能源的开发利用行为的[13]。事实上,任何能源立法都是围绕能源开发利用展开的,《能源法》(征求意见稿)本身也是按照能源开发、能源利用这样的产业环节依次安排法典内容的,只不过是把能源开发与加工转换放在一章而已。把能源开发与能源加工转换分开单独成章的理由在于二者本是不同的能源产业环节,能源加工转换应该跟其他能源产业环节一样适用不同于能源开发的制度。3)法条之间的整合使得立法更加科学合理。能源投资利益平等保护本身属于能源投资产权制度;能源资源所有权本身属于能源安全的一个重要方面;第32条至第38条是各种能源的开发,是能源开发的应有之义;能源基地建设既然纳入国家能源规划,那么将其列为第23条第5款合情合理。企业安全环保义务和生态环境补偿要贯穿整个能源开发利用过程,不能仅局限于能源开发与加工转换,因此将其放在总则第5条之后作为该法的基本原则是妥当的。如此修法既将能源就地转化纳入我国能源立法范畴,又便于人们清晰地认识其与能源加工转换的关系,同时解决了能源就地转化的环境保护问题,可谓一箭三雕。

3.2我国能源开发与就地转化环境保护的法律制度上文我们确立了在《能源法》征求意见稿内部解决能源开发与就地转化环境保护法制的立法模式问题。众所周知,能源环境危害覆盖面广、影响深远且很难恢复原状和阻却,故除了《能源法》征求意见稿已有的制度外,还应当在其中增添一些有利于能源开发与能源就地转化环境保护的法律制度,具体设计如下。1)在能源开发章增加能源开发总量控制制度、绩效保证金制度和环境托管金制度。在某种意义上,能源的巨量消费是与环境危害的累积成正比的。实行能源开发总量控制制度一方面可以控制能源消费的适度增长,从而把环境危害限制在一个可接受的限度内,另一方面可以抑制我国能源开发“吃菜心”的做法,克服我国能源开采过程中的大量资源浪费。绩效保证金是指能源公司在获取能源开发利用的许可证之前,要求存放一定数量的资金专门用于环保的目的。如果在能源开发过程中,没有出现石油污染或其他的环境污染事故,那么该保证金将返还给能源公司。这种方式将给能源公司以经济上的刺激,促使其尽最大努力执行环保要求,以免保证金被扣除[12]175-176。环境托管金要求能源公司在进行能源勘探开发前,要把一定的资金作为环境托管资金。在能源开发过程中,没有出现石油污染或其他的环境损害,该基金将作为捐赠的基金,其利息则用来作为环境保护和环境污染预防的费用。而一旦发生环境损害事故,该基金就用来减轻或清除环境污染。每次动用该基金后,能源公司都要及时补充资金,并要达到基金设立时的数量[12]175-176。绩效保证金制度和环境托管金制度作为环境危害的事先预防举措,虽对能源开发与就地转化企业有强制性,但正是这种强制性能够敦促企业防止环境危害。2)在能源就地转化与能源加工转换章加入环境留置权制度和能源存留制度。环境留置权是指如果能源公司没有履行环境保护的义务,那么政府机关就有权对该能源公司的资产实施环境留置权,以便减轻或消除环境污染的影响[12]175-176。环境留置权制度作为企业造成环境危害的事后治理措施,有助于弥补事先预防措施的不足。能源的开发既要满足能源产地工业自身发展的需要,又要满足惠及能源产地项目对于能源的要求。因此,应在在能源就地转化与能源加工转换章加入能源存留制度以保障其能源就地转化需求。

4结语

总之,能源开发与就地转化环境保护法制的缺失是我国能源环境危害频发的重要原因。修改《能源法》征求意见稿第4章,对之内容进行拆分整合,把能源开发单独成章,添加能源就地转化及其相关的法律制度已刻不容缓。这既是能源开发与就地转化时代的必然要求,也是《能源法》自身完善的重要组成部分。笔者坚信,若这一立法设想能为我国《能源法》所采纳,它定能为能源环境问题的解决奉献制度的力量。需要强调的是该立法模式和制度设想没有从刑事方面试图解决能源环境问题,也没有在完善环境法和能源法基本制度上泼墨,这是本主题力所不逮的,应通过相关法律本身解决