顶层设计重构

“拐点确实已经出现”，多位研究宏观经济的学者接连发出感慨，认为中国经济高速增长的时段，很可能已成“过去式”。

作为经济发展的动力车间，能源行业的拐点来临得更加猛烈。2012年1～5月，全国规模以上电厂发电量增幅显著下降，全社会用电量同比增速明显回落；目前全国煤炭价格连跌，市场萎靡。

往年迎峰度夏时分经常出现的“电荒”、“煤荒”，如今已经不见踪影。

夏日之中，冬天的气息弥漫开来，却给多年来一直紧绷的煤电矛盾和能源紧缺带来转机，曾被“保供给”一度压倒、停滞的电改，推进前景或可豁然开朗。

呼声重起

以往匮乏的电力体制改革空间，正在急剧增大。

7月上旬，中国能源界流传着一个消息：国务院领导连续将有关电力体制改革的内参批给有关部门研究，其中包括重启电改的呼吁。

无疑，这个消息给正在感慨“逡巡十年”的电力体制改革派们带来了很多新的期许。

《财经国家周刊》记者联系到长期从事能源公共政策研究的专家，国务院研究室综合经济司副司长范必。

“第一步，要继续完成主辅分开的任务。”此说，主要是针对电网企业而言，意在通过严格规范电网企业的业务范围，来厘定输配电成本，为下一步改革奠定基础。

众所周知，在2011年，中国两大电力辅业集团已经挂牌，但仍有一部分辅业资产留在电网内部，如输变电设计、施工企业，相关“三产”、多经企业，其成本可能通过各种途径，最后成为输配电成本的一部分。

另外，有的电网企业还新收购了装备制造企业，辅业资产出现反方向膨胀。

近年来，诸多发电企业和电监会、理论界都大声呼吁“调度独立和交易独立”。就此，范必认为应该“将电力调度机构从电网企业中分离出来，组建独立的调度交易结算中心，负责电力市场平台建设和电力交易、计量与结算，组织和协调电力系统运行，以确保电力调度交易的公开、公平、公正和电网的无歧视公平开放”。

一些业内人士置疑，很多发达国家的调度机构就设在电网，中国有没有必要调度独立？范必解释道，“调度独立的本质是调度接受监管部门的监管。现在世界上大部分国家实行了输配分开，输电网不是买卖电力的企业，而是一个中立的运行机构。在这种情况下，调度有的在电网内部，有的独立出来，有的还直接隶属监管部门，各种情况都有，他们的共同点是，按照一定的规则接受监管。但对于中国来说，由于输配没有分开，电网在电力买卖中处于垄断地位，调度独立出来，更有利于接受监管，实现公平调度。”

对改革后电价走向的预测，是业界关心的话题。很多人认为，一旦实行市场化改革，会使电价大幅上升。范必不同意这种观点，他说，“计划电价、计划电量、电煤双轨制是造成高电价的原因。通过市场化改革，发电方与用电方进行直接交易，用户的选择权将大为增加，市场功能得到有效释放，资源配置效率将大幅提升，结果将是发电企业的上网价格会有所上升，工商企业的用电价格会有所下降，煤电矛盾逐步得到化解”。

十年拉锯

从2002年俗称“5号文件”的《电力体制改革方案》下发，到2012年的十年间，中国电力体制改革艰难完成了厂网分开、主辅分离前两个步骤。

“前两步改革很不彻底，遗留问题颇多”，业界人士普遍如此评价。

“严格讲，中国电力改革并非从2002年开始”，一位老电力人如是说，“从20世纪80年代初期的‘集资办电’开始，中国电力改革就一直沿着一条相当清晰的路线推进”。

20世纪80年代以前，中国电力行业一直实行垂直一体化的垄断模式。这种模式，曾在那个特定历史时期，对电力工业的稳定和发展起到了重要作用。

但是，随着经济发展，“缺电”越来越严重，暴露出了该模式难以克服的弊端。

在强大的能源需求推动下，“集资办电”应运而生，并且发挥了强大的“鲶鱼效应”，在多年来垄断封闭的电力体系中撕开了一个缺口。

除了缓解电力短缺，“集资办电”还在电力央企之外，培育了诸多发电主体。这些新生力量不断发展壮大，直至占据中国发电装机半壁江山，最后量变引发质变。因为原有的垂直一体化垄断体制无法做到“三公调度”，厂网不分造成的矛盾已经不可回避。

2002年厂网分开实现后，国家电力改革领导小组在2004年将第一份成形的“主辅分离”改革方案上报，却因“电荒”席卷全国而搁浅。

2007年年底，国资委牵头，会同两大电网及相关部委共同制定《电网主辅分离改革及电力设计、施工企业一体化重组方案》；但2008年年初，南方突然遭遇大面积雨雪冰冻灾害，导致大量电力设备损坏。两大电网公司随后联合上书国务院，要求保留输电施工企业——主辅分离再次停滞。

2010年9月，电力体制改革工作小组同意了国资委制订的主辅分离方案，并于当年11月上报国务院；2011年初，国务院同意该方案，并明确由国资委负责组织实施。

2011年9月底，主辅分离重组后新组建的两家电力辅业集团正式挂牌成立。

但这期间，国家电网却成立了发展电源的新源控股有限公司，国网麾下的中国电科院控股了电力设备商许继集团，国网国际技术装备有限公司无偿受让了河南平高电气集团的全部股权。

2011年底，华北电网被悄然拆分为国家电网华北分部和冀北电力公司，中国区域电网中的最后一个堡垒失守。当年为跨区竞争设置的区域电网已经被消解，“省为实体”的省级电网公司回归、做大。背后隐含的，是国家电网公司实现“本部实体化”的意图。

在日益坚硬的集团堡垒面前，电改变成了一场时进时退的持久拉锯战。

就连5号文件制定的电改路线，也屡次遭到各种质疑。

2012年4月，国家电网公司总经理刘振亚在出版的《中国电力与能源》一书中明确反对“输配分开”改革；彼时业界有人预测，凭借国家电网在业内的巨大游说能力和影响力，此说可能会导致中国电改的原定方案发生偏转。

经历过第一轮改革的资深电力人士表示，当年“厂网分开”时，反对声也很高，理由是强调“电力行业的特殊规律，是发输供用瞬间完成，各环节之间不可分割，不适于像普通商品一样引入竞争”，但结果恰恰证明了竞争的巨大力量；对于引入竞争后的安全因素等各种担心，可以通过强化规则最大限度地避免。