论国外(境外)公务员招录制度及发展趋势

[摘要]公务员招录是公务员制度的基本标志和关键环节，是建立公务员制度的突破口。文章立足于对部分发达国家、发展中国家以及我国的香港特别行政区和台湾地区的公务员招录制度进行系统介绍，并对国外(境外)公务员招录制度的改革和发展趋势作一梳理，以期对我国公务员招录工作有所启示。

[关键词]公务员；招录；发展趋势

[作者简介]韦子平，南京师范大学公共管理学院硕士研究生，江苏南京210097

[中图分类号]D523.2　[文献标识码]A　[文章编号]1672―2728(2007)04―0137―03

现代公务员制度发展至今已有一百多年的历史。当今世界各国公务员制度自成体系，各具特色，但公务员的录用以“公开考试、平等竞争、择优录取”为基本原则，已成为各国公务员制度的共同特点。近年来，随着经济的全球化、信息技术的广泛应用以及现代人力资源管理理论的发展。国(境)外特别是一些西方国家在提高公务员录用考试的公开性、科学性等方面进行了新的探索。本文主要对美、英等国以及我国的香港特别行政区和台湾地区的公务员录用考试模式进行比较研究，以期对我国公务员的招录工作发挥他山之石的作用。

一、招考主管部门及其主要职责

公务员的录用，是整个公务员管理制度的首要环节。古人云：“为政之要，首在择人。”“所谓公务员录用制度，是指根据国家行政管理的需要，依照法律规定的程序，将符合一定条件的人员录用为公务员，担任某种行政职务的制度。”“大多数的国家采取考试机关独立于行政系统之外的二元制模式，(考试机关)独立行使职权，不受内阁和行政部门的控制。”

(一)发达国家如美国，由人事管理总署主管公务员招考工作。该署直接受总统领导，是联邦政府公务员管理的核心机构，负责制定公务员录用政策，向社会公布录用计划，根据用人部门要求提供考试服务等。人事管理总署不组织统一的全国公务员录用考试，考试录用权归用人部门和地方政府。根据(美)1980年外交机构法案，国务院的招考政策由国务卿决定，所有新外交官和专业技术人员的考录、工作分配由国务院人力资源局下属的招收、考试和雇用办公室全权负责。英国国内公务员事务由内阁事务办公室主管。政府各部门从事政策性工作的公务员统一由内阁事务办公室采取“快车道”(Fast Stream，即政策类公务员快速培养计划)方式录用。从事事务性工作的初、中级公务员，由各部门根据岗位空缺情况随时自行录用，此类录用人数占公务员录用总人数的95％。英公务员体系中还设有高级公务员类别，高级公务员任命的有关规定和程序由内阁事务办公室制定，录用工作则由独立于政府机构的公务员委员会负责。

(二)发展中国家如巴西，根据联邦第4175号法令规定，公务员招考主管部门是联邦计划、预算和管理部，该部部长负责制定公务员招考的规章、程序并确定录用名单。用人部门提出公务员考录申请，经该部审核批准后，由其自行负责公告、宣传和考试等有关工作。

(三)香港特别行政区的公务员招考主管部门是公务员事务局。该局负责制定招考政策和实施细则。一般情况下，公务员事务局按照统一标准，考试录用特区政府公务员，各用人部门不直接参与。中、高级公务员招聘须事先征询公务员叙用委员会(独立咨询机构)的意见。该委员会负责审核有关招考聘用工作的建议，以确保遴选程序符合现行政策或惯例，以及公平、公正原则。台湾地区公务员招考主管部门是考试院的考选部。考选部负责招考政策的研究和制定，并根据用人单位需求制定录用计划、公告、组织实施考试。该部下设多个考试司，分别负责不同类别的考试。目前，台湾地区主要依据1986年制定并于1996年修订的《公务人员考试法》管理和指导公务员考试工作。

二、分类、分等招考制度

各国(地区)大都实行公务员分类或分等招考。因国(地区)情不同，类别或等级的划分差异较大。不同类别或等级的考试科目设置也有区别，主要原则是考试科目、内容和难度要体现不同岗位对人员素质和能力的不同要求。

(一)发达国家如加拿大，是实行公务员职位分类最早的国家之一。公务员录用考试根据不同的用人部门和职位，设置不同的考试科目。分类按职类和职级进行。目前，加公务员录用考试共设75个职类(如人事管理、财务管理、办公室文秘等)，每个职类又分若干职级。美国公务员分为政务类公务员和事务类公务员两大类。政务类公务员担任高级职务，实行任期制，无需通过考试而由民选产生或由政府首脑任命；事务类公务员实行常任制，多数根据职位空缺情况通过考录补充。部分职位只允许现职人员或公务员身份者报考，专业技术人员和一些机密人员、勤务人员、临时工等无需参加公开竞争考试。

(二)发展中国家如印度的公务员分类情况较为复杂，共分为中央、邦和地方三个层次和A类、B类、C类、D类四个等级(其重要性逐级降低)。其中A类和B类公务员由印度联邦公务员委员会组织全印公务员统一考试选拔产生。巴西中央政府只负责高、中级公务员的招考，不同级别的考试均有专门的考试大纲和安排。根据不同岗位的要求，公务员招考可以分为考试、考试加考察两种形式；具体考试科目根据招考职位确定。

(三)台湾地区公务员招考实行分类考试，设有通用考试和特种考试两大类。通用考试分为高等、普通和初等考试，其中高等考试又分为一、二、三级。高等考试第一、二级分别面向具有博士、硕士学位的人员，高等考试第三级和普通考试主要面向具有大学学历的人员，初级考试基本面向中学学历或无学历者。特种考试分五级，基本与通用考试的等级相对应，主要是为了满足安全、外事、司法等特殊部门的用人需求。

三、招录程序和周期

公务员招录程序是指录用考试与考核的步骤和顺序。公务员招考程序一般包括：信息、报名申请、资格审查、考试(笔试和面试)、背景审查、体检、公布结果等环节。大多数发达国家(地区)均已实现招考信息、接收、处理的数字化和网络化，一些国家还采用了网络在线测试手段，提高了工作效率。招考周期因工作性质和职位类别差异较大，有些仅数周时间，有的则长达一年。

(一)发达国家如英国，政府部门首先将岗位空缺情况上网公布，内容包括工作性质、工资待遇、资格条件等，给申请者留有充足的申请时间。事务性公务员的录用程序比较简单，一般历时数周。政策类公务员录用程序相对复杂，申请者须在网上提交申请表，完成网上自我评估测试，接受网上语言和数理逻辑能力测试，参加信息处理能力测试，并接受综合素质评估、面试、任职前审查等，一般历时数月。加拿大公务员委员会每年举行一次大规模招考。招考信息主要通过网上，申请人须在网上登记注册、提交申请。网站还设有个人职业能力和性格测评系统，申请人须按要求提供有关资料。

公务员委员会根据申请人资料进行资格审查后，向用人部门推荐合适人选。用人部门进一步审查申请人资料后，通知其面试。

(二)发展中国家如印度，每年11月或12月，印度联邦公务员委员会通过刊物、报纸等全国统考信息。应试者递交考试申请后，须通过初试、复试、面试和体检。有关部门还要对拟录用人员进行政审，主要调查其是否有犯罪记录、不端行为等。考试结果于次年7月公布，整个考录周期约10个月。

四、考试内容及测评要素

各国(地区)的公务员考试都设有笔试和面试，并按不同部门和职位的类别确定相应的考试科目和内容，重点突出对应试者个人综合素质和职业能力的测试和考察。近年来，发达国家普遍重视对应试者，特别是对重要和特殊岗位应试者进行个性、心理方面的测试和评估，英国应试者均须通过网上的自我评估测试；新加坡则委托专业机构承担心理测试；我国台湾地区也在公务员考试中引人心理测验。面试在整个考试中的重要性日益凸显。澳大利亚除录用应届大学毕业生外，考录公务员一般不进行笔试，而主要依靠面试进行测察；日本人事院规定对面试成绩优秀者，在计算总分时给予一定加分；美国国务院在录用新外交官时规定，笔试成绩不影响通过者的先后排名，而面试得分则是最终录用排名的主要依据，通常每个应试者的面试时间长达一天。

加拿大公务员考试的形式有笔试、面谈及情景模拟(针对高级职位)等。其中，笔试又分多项选择和分析写作两种形式，多项选择考试目前已采用计算机操控系统。考试的主要科目包括：行政职业能力测试、情景判断测试、书面表达能力测试、外语口试及行政技术类专业考试等。外交、国防等特殊部门以这些部门指定的特殊考试科目为主，公务员委员会一般只提供语言能力类的测试试题。

印度公务员考试设置了数量众多的必考和自选科目考试。如，初试先进行综合考试，之后由应试者在23个科目(包括政治学、社会学、印度历史、农业、化学、医学等)中任选一门应试科目进行自选科目考试；复试分为9项考试，前5项为必考科目，后4项考试为自选，涵盖了包括各种印度方言、外国语言和各文理专业等51个科目。

台湾地区公务员考试的形式主要包括笔试、面试及实地考试等。笔试分为初试和复试。以高等考试第三级和普通考试为例，初试科目包括综合知识和专业知识测试，权重各为50％。其中，综合知识测试包括宪法、法学、数理、历史、地理和英文，专业知识则测察考生所学专业的知识水平。复试以专业知识测试为主。初试成绩不记入总分，复试成绩即是考试总成绩。面试可分为个别面试、集体面试和团体讨论等三种形式，重点测察考生的语言表达、分析决断和应变能力，以及仪态、才识等。实地考试是指以现场实际操作方式考察考生的专业知识、技能和实际动手能力，其评分项目包括专业知识(20％)、实务经验(30％)和专业技能(50％)。

五、改革和发展趋势

(一)进一步强调公正平等和以人为本。加拿大2003年颁布了《公务员现代法案》，强调公务员的招录要秉承公正、平等和来源多样性等基本原则，不能以种族、肤色、宗教、性别、年龄以及原国籍等方面的原因对报考人进行歧视，以保持各种族、性别及特殊社会群体在公务员队伍中的比例平衡。澳大利亚规定，公务员的录用面向全社会，凡符合《公共服务法案》规定的公民，不论种族、宗教、性别、年龄、学历、是否残疾，均有参加考试的权力。英国也提出要进行改革，以保持公务员队伍的种族和性别平衡。日本人事院则制定了《扩大录用女性国家公务员指针》，规定对有视觉障碍者提供大字号试卷并准予延长考试时间，并从确保不同年龄层次人员公平竞争出发，正在酝酿取消对报考者的年龄限制。

(二)适应形势，改进方法，强化对应考者实际能力的考察。英国公务员制度改革的重点是录用更高素质的、符合时展要求的复合型人才。英内阁事务办公室提出，要着力招收和培养政策专家、政策执行人才及公共服务人才，对高级公务员的录用考察应突出全局意识、综合分析及组织管理能力等要素。为适应形势需要，英国还计划从私营企业招收更多的人才。法国则将公务员考试测察的重点从文化知识转向素质和能力，包括增加面试比重，以更直观地了解应试者的综合水平和潜能。美国国务院则针对工作人员分析能力强而办事能力弱的情况，积极研究改进考察手段的办法。

(三)抓大放小、加强监督、提高效率，以满足用人单位的实际需求。加拿大公务员委员会致力于以“分权”与“灵活性”为指导思想的改革，更加重视制定简洁、高效的管理制度，将考录组织和人员选拔的权力更多地交给了用人部门，同时强化对各部门考试录用过程的监管，完善监督职能。澳大利亚、新加坡正在进行公务员管理体制“分权”改革，以给用人单位更多的考录自，公务员主管部门则更多地抓好考录政策的制定以及高级公务员的管理。挪威鉴于公务员招录周期过长、优秀人才为私营企业挖走的问题，现正在简化程序、下放权力，以期提高效率，抢占人才竞争的先机。

(四)先进信息技术的应用日益广泛。大多数国家(地区)均已基本实现招考信息的数字化和网络化，信息技术成为招考工作必不可少的辅助手段，广泛应用于考试录用的各个阶段和环节。加拿大公务员管理委员会下属的员工心理中心可提供包括“模拟情境观察室”和360度全景监控设备(用于跟踪考察应试者的行为举止)在内的一系列测评手段。该委员会目前还在研究和测试屏幕监控技术，以便启动“电子招录计划”(e-Recruitment initiatives)。