关于贵州省扶贫生态移民资金瓶颈的破解思路

【摘要】 为从根本上解决生产生活条件差、生态环境恶劣地区的发展问题，贵州省委、省政府实施了扶贫生态移民工程，以改善生存环境，拔除穷根，彻底脱贫致富。移民实施过程中，配套资金捉襟见肘，贫困移民无力负担，资金瓶颈成了移民工作中的最大问题。本文从整合、开源、节流三个角度探讨了资金瓶颈的破解办法。

【关键词】 资金瓶颈 整合 节流 开源

一、引言

贵州地处云贵高原东部，长江、珠江流域上游地带，国土面积17.61万平方公里，其中山地、丘陵占92.5%，是全国唯一没有平原支撑的内陆山区省份。长期以来，由于经济社会发展滞后，生态环境恶劣，“一方水土养不活一方人”的情况普遍存在，农村贫困问题突出，且与生态环境问题、民族地区发展问题相互交织，成为全国农村贫困人口最多、贫困面最广、贫困程度最深、扶贫开发任务最重的省份之一。为了改变这种状况，贵州省扎实推进扶贫开发各项重点工作，全省贫困人口已经从2011年的1149万人减少到2014年的623万人，效果显著。然而，贵州省贫困人口依然占全国总数的8.9%，贫困发生率达18%，扶贫任务艰巨。

贵州省部分地区生态环境恶劣，自然灾害频繁，土地负载过重，水、电、路设施较差，人多地少，耕地匮乏，农业生产资料不能满足人口生存的基本要求，即使加大扶贫力度，也难以就地解决温饱问题。为了从根本上解决这部分地区的发展问题，贵州省委、省政府在总结易地扶贫搬迁、水利水电工程移民、地质灾害搬迁、灾后重建经验，借鉴宁夏等省区生态移民成功做法的基础上，实施了扶贫生态移民工程，以改善生存环境，拔除穷根，彻底脱贫致富，确保到2020年与全国同步建成全面小康社会的宏伟目标。

二、移民资金投入现状及问题分析

1、资金投入现状

从2012年扶贫生态移民工程启动到2014年底，共建成住房10万余套，搬迁扶贫生态移民42万人，总投资近86亿元，与原搬迁规划（截止2014年底搬迁57万人）相差15万人。按照移民搬迁规划，2015―2020年有160万人需要搬迁安置，时间紧迫，任务艰巨。要完成全部搬迁任务，预计总投资在300亿以上，即便在有中央财政资金支持的情况下，剩余部分也会让薄弱的贵州财政捉襟见肘，资金筹集方式亟待解决。

2、移民资金构成

当前，扶贫生态移民资金主要由中央财政专项资金、地方配套资金、各级扶贫资金以及金融系统贷款资金等构成。以2014年为例，当年移民总投资36.62亿元，其中中央预算内易地扶贫搬迁工程投资10.3亿元，中央财政专项扶贫发展资金4亿元，省级财政统筹安排专项资金10亿元，省农村信用社系统捐赠资金2亿元，市（州）、县（市、区、特区）财政配套及整合项目资金10.32亿元。

3、移民资金使用情况

移民资金主要用于安置地的房屋工程、基础设施建设、征地费用以及勘测设计费用等。其中房屋建设、饮水、输变电、道路等基础设施建设是占用了绝大部分投资。以黔西南州册亨县巧马镇纳桃村为例，该村建立新村安置点，主要迁移生活条件最为恶劣的者随组村民，全村47户208人整体搬迁。总投资351.6万元，其中：中央财政扶贫资金145.6万元，市县配套108万元，其它资金98万元。项目投资分类如下：（1）基础设施投资：98万元，占总投资的27.87%（其中，输电线路投资15万元;道路建设投资：66万元;人畜饮水工程投资：17万元）。（2）房屋工程投资249.6万元，占总投资的70.99%。（3）勘测设计管理费4万元，占总投资的1.14%。

三、移民资金投入的问题分析

将200万居住在深山区、石山区等生产生活条件恶劣的贫困农户进行生态移民，政策深得民心。但是要让群众搬得出，钱是最关键的问题。政府投资只是搬迁总成本的一部分，剩余部分资金需要农民自筹。当前，我们扶贫生态移民的补贴标准是1.2万元/人，假如一个家庭是四口人，可以得到补贴4.8万元，无论是自建房还是购房这都是远远不够的。即便安置地为新村，房屋成本较低，也至少再需要3到5万元，城镇或县城会更高。这部分资金很多农户无力负担，政府也无力提供更多的帮助。这种情况下，迁出对象的选择上，我们采取的是“先易后难”的政策。这种政策下，在移民的初期可以得到很好的移民效果，条件较好、愿意搬迁、有能力搬迁的居民率先搬到了新的居住地，实现了生活条件、生活环境的巨大转变。而未能参与搬迁的居民，往往是条件更差、收入更低的极贫人口，其结果是有限的扶贫资金资源用在了条件相对较好的居民身上，而真正贫困的居民没能享受到政府补贴，依然居住在条件恶劣的区域，后期的移民任务会更加艰巨，移民成本将不断增加。

扶贫生态移民的目的在于扶贫和生态重建，这是原则也是前提，如果选择“先易后难”，不搞整村搬迁就难以从源头上避免“搬富不搬穷”，其结果便是造成更大的贫富差距，迁出地难以实施土地复垦、生态修复，由此，我们必须坚持整村搬迁的原则。而要实施整体搬迁，就需要更多的资金，破解资金“瓶颈”就成了我们做好扶贫生态移民工作的关键。

四、资金瓶颈破解思路之整合

整合资金使我们破解扶贫生态移民资金瓶颈的办法之一。移民是为了改善生产生活条件，实现脱贫致富，那么迁出地的各项涉农资金我们都可以整合。城镇保障房资金、农村危房改造资金、扶贫、水利、农牧业、林业、交通运输、教育、广电、民政、妇联、农业综合开发等各方面、各项目资金，都应统筹协调，用于安置地生产生活设施建设。例如，扶贫生态移民户符合农村危房改造条件的，可以将危房改造资金整合到移民补贴，一起发放给农户，增加补贴力度，降低农户负担。

五、资金瓶颈破解思路之节流

财政资金捉襟见肘，贫困农户难以负担移民成本，在这种情况下，我们就要精准配置、高效使用移民资金。

1、根据移民贫困等级给予不同的补贴标准

当前，我们对扶贫生态移民采用统一的补贴标准12000元/人，但是农村贫困居民的情况千差万别，公平统一的政策却未必有公平的结果，部分地区的移民工作“搬富不搬贫”就是不公平结果的一种体现。我们需要对补贴政策进行一定的调整，精准识别搬迁户的贫困等级，不同的贫困等级给予不同的补贴标准。较为富裕的，补贴少一些;极为贫困的，补贴多一些，尽量使迁出地的居民都能参与搬迁，用有限的资金，办更多的事情。

2、因地制宜、因人制宜选择不同安置方式

贫困农户的情况千差万别，负担能力也各不相同，因此我们可以根据移民对象类别及贫困等级选择不同的搬迁方案，用有限的资金达到最好的移民效果。

首先我们考虑的是孤寡老人，这类人群劳动能力差，收入低，完全没有能负担移民费用，也无法通过移民实现脱贫致富。对这类贫困户，我们可以移民补贴资金，由民政部门统一调配，修建或者扩建养老院，将附近村镇的孤寡老人集中到一起供养，养老院地址可以选在农村，不必选在土地资源紧缺的城镇，只要能满足正常的生活条件即可。这样既降低了扶贫移民成本，节约了资金，又可以有效地改善孤寡老人的生活。

其次我们可以考虑移民户的贫困等级，根据他们的负担能力选择合适的安置地。我们的安置地有集镇、新村、小城镇、县城为、工业园区、农业园区、旅游景点等，安置地点不同，安置成本也不一样。我们可以在一个较大的范围内，比如在一个县域内，统一协调调配安置，条件较好的农户可以选择在县城安置，而条件较差、负担能力弱的农户可以选择新村和小城镇等安置成本较低的地方。在移民资金有限的情况，既降低了政府和农户负担，又参与了移民，实现生活环境的转变。

六、资金瓶颈破解思路之开源

资金整合可以让我们汇合各方面资金，集中高效的用于移民工程;“节流”可以让我们更加精准的利用有限的资金达到更好的移民效果;要想真正解决资金瓶颈，最关键的还是“开源”。我们应该坚持政府引导、群众主动、部门联动、市场拉动，使用各种筹资方式，扩展筹资渠道，争取更多资金，加大移民投入，保证移民工作按规划完成。

1、政府引导增加投入

贫困问题是制约我省经济发展和社会进步主要因素之一，而缓解和消除贫困、改善民生更是全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的迫切需要，扶贫生态移民工程正是为了满足这种需要，是政府工作的重中之重，因此我们政府应该引导，加大移民工程投入。首先是鼓励各级政府增加移民资金支出在财政支出所占比重;其次是做好宣传工作，鼓励群众想方设法筹集资金参加移民，鼓励社会力量积极投资移民工程。

2、引进社会资金

鼓励有实力的企业投资移民工程及安置地建设，对以“扶贫”或者“公益”的方式参与建设的企业给予产业扶持、税收、用地等政策支持。同时可以“采取资金换土地”、“资金换商业用房”的政策，让企业投资参与居民住房及基础设施建设，换得的是临街的办公用地或者是居民楼底楼的商业用房。

3、增加信贷支持

政府引导、协调加大银行信贷资金对移民工程的支持。首先是增加对贫困群众的贷款额度、利息优惠力度以及增加财政贴息标准，延长贷款期限，让移民户都能搬得进新居，还得起贷款;其次是增加银行对参与移民工程的企业的贷款支持，符合条件的企业优先放款，延长贷款期限等。

（基金项目：贵州省软科学研究项目“贵州省扶贫生态移民中的问题及对策研究”（LKS2008）研究成果。）

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