聚焦依法治教

编者按：

教育是涉及千家万户切身利益、关系一代又一代人健康成长和发展的神圣事业，只有坚持依法治教，才能使教育改革发展走上合乎教育规律、合乎国家和人民需要以及科学有效的道路。本刊就现行教育中存在的问题，依法治教的意义、实质及教育专家和学者关于依法治教的思考建议进行汇总，分享给广大的教育工作者！

赴京出席两会的全国政协委员、华中师范大学党委书记马敏3月4日透露，该校一名19岁的大一学生在2014年末的上海外滩踩踏事故中不幸遇难，师生十分悲痛。事后，遇难学生家长找学校“要说法”。校方解释，事发当日已放了假，学校按理说没什么责任。但家长质问学校，为什么孩子去了上海而学校没有干预？为什么学校在出事那天不安排课程？如果安排了课程，孩子自然就不会去上海玩。

此事以华中师大向遇难学生家庭支付了一笔人道主义抚慰金而告终。

马敏当了6年的华中师大校长和3年的党委书记。当校长那几年，作为法人代表，他时常接到出庭通知，而且官司“每打必输”。他说，现在以法律手段解决学校面临的纠纷成为一种常态，校长打官司也成了常态。但是，面临的一个问题是无法可依，因此屡屡败诉。

马敏建议加快制定《学校法》，在遇到纠纷的时候，让学校能够依法维护权利。

马敏还举了两个例子：最近，华中师大一名学生学习游泳时发生意外，造成了瘫痪。对于这种事情，学校到底需要承担多大责任，由于法律的缺失，没人能说清楚。但学校迄今为止已支出医药费150多万元，并且还在增加。还有一个学生生病去世了，家长也来找学校要钱，双方正在僵持。

全国人大代表、北京师范大学教授庞丽娟指出，我国当前缺失《学校法》等重要法律，学校与老师之间、学校与政府部门之间、学校与学生之间都存在法律的模糊或空白地带。因此，学校屡屡被人讹诈，承担无限责任。学校承担责任应该是依法、有序的，不应该是无序、无理的。

教育部2002年出台了《学生伤害事故处理办法》，规定了在学生伤害事故中学校应当依法承担相应责任的12种情形。但一位教育官员表示，现实中，法院和家长都不愿意采用这个办法，因为这只是教育部门的规章，阶位太低。而且一些家长可以通过“校闹”的方式得到更多的好处，就“放着高速路不走，偏要走山野小道”了。

据国家教育发展研究中心主任张力介绍，在一些地区，校园意外伤害事故首先通过中小学的家长委员会进行调解，这也是一种值得探索的途径。

今年两会，全国人大代表、湖北省人大常委会副主任周洪宇带来了一本60多页的有关加强教育法治、推进依法治教、保障教育改革发展的建议。

周洪宇对中国青年报记者说，根据他们所做的调研，马敏所说的案例并非局限于一校一地，且有多发态势。我国正在建设社会主义法治国家，在教育领域，加强教育法治，全面推进依法治教势在必行。

“什么应该负责、什么不应该负责等问题已成为学校方面的重大困惑。一些长期从事校园安全事故纠纷处理的人士表示，现在感觉出了事故，学校似乎在承担无限责任。”由于《学校法》缺位，我国各级各类学校独立法人地位一直未能确立，学校的权利和义务不清。

全国政协常委、民进中央副主席、中国教育学会副会长朱永新也指出，依法治教的“很多题还没有破”。在有的国家，连中小学生用餐都是有法律规范的。与之相比，我国需要对教育领域的法律进行顶层设计，需要设计的不是某一部法律，而是一整套法律。

（本文摘自《中国青年报》）

2014年11月、12月，黑龙江教师的停课讨薪事件，引起舆论广泛关注。先是肇东市数千名教师停课讨薪，接着，黑龙江多地出现或大或小范围内的教师维权事件。教师们公开发表维权书，提出了提高工资待遇、停缴养老保险费等要求。对此，黑龙江省教育厅、财政厅表示，要争取尽快解决教师们的合理诉求。12月22日，又有媒体报出河南固始县200余名教师罢工。原因是拖欠绩效工资，而承诺的涨工资没有兑现，每月还要扣掉工资的18%，尽管当地官方称，将全面落实有关文件，但200余名教师仍然聚集在固始县政府门前。湖北武汉、安徽铜陵等地也相继发生了停课讨薪事件。

需要追问的是，为何教师的合法合理诉求，长期得不到解决，迫使教师采取停课等方式维护自己的基本权利？这是典型的不依法治教。

按照《教师法》第三十八条规定，如果地方政府没有依法保障教师待遇、拖欠工资，应该依法追究责任。但现实中，问责几乎很少发生，因为往往就是由政府部门自己问责自己。就像黑龙江肇东市的欠薪事件，至少应该由其上级机关追究责任，如果欠薪确实存在，应该限期归还被挪用的经费，并给予直接责任人行政处分;情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

因此，依法治教首先要完善教育问责机制，从政府自行问责，改革为人大问责，人大有责任检查教育法律法规的执行情况，追究政府不履行保障教育经费的责任，在人大问责基础上，引入司法问责，追究欠薪中的违法犯罪行为。如果有严肃的问责机制，地方政府会不落实法律，依法保障教师的合法待遇吗？

其实，与教师待遇问题长期得不到有效解决一样，我国很多“老大难”的教育问题，都源于有法不依、执法不严，没有落实依法治教。比如，近年来连续爆发的校园、猥亵、性骚扰案件，依然是2014年的教育热点，宁夏教师12个女童等案件触目惊心。这毫无疑问是一个法律问题，应该由司法机关介入调查，可是有些一直被视为师德问题，成了教育系统、学校的内部问题，首先由学校进行调查、处理，这就把本属于法律的问题，变为学校的内部事务，有的就被“私了”，当事教师仅仅被调离原岗位。还有教师体罚、变相体罚学生问题，也是每年舆论关注的教育热点，但这在《未成年人保护法》中早有明文规定，可是，具体到现实，学校、家庭、社会、司法，并没有对未成年人的身心健康发展，提供全方位的保护。

依法治教，就是要从政府、学校，到教师、学生，都按照法律规范行事，政府不能不履行法律责任，也不得越权干涉学校的办学;学校不得纵容教师、学生的违法犯罪，也不能侵犯教师、学生的合法权利;教师不能利用职务之便，谋求非法利益，也不能在教育教学活动中歧视学生。这些在现行法律法规中有明确规定，但执行、落实成为一道难题。

2014年年末，发生在山东蓬莱、天津武清的几起重大校车事故再次敲响警钟。校车安全问题为何在《校车安全管理条例》出台后，依旧严重？原因在于，政府只是负责监管，却不管校车的配备、投入。只有由政府将购买校车的费用纳入预算，保障校车硬件投入，然后交由专门的公交公司运营，在运营中适当向学生收取部分费用才能让该《条例》落地，保障学生安全。

像高校的学术不端问题，教育部门、科技部门都要求零容忍，但经常不是由学术委员会独立调查处理，而是由行政部门处理，用行政规则代替学术规则，在一些学校，行政力量还成为学术不端的保护伞，2014年，北大、清华都颁布了大学章程，希望由此实现依法自主办学，可是，如果章程规定的条款，诸如“学术委员会是最高学术权力机构”“师生共治”在现实中根本不落实，同时无人问责，章程就可能成为摆设。

要落实教育法律法规，强化问责机制，引入人大问责、司法问责，是一方面，更重要的是要改革教育管理制度，实行学校的民主管理。如果权力不受监督，教育管理、学校办学，就不会依法行政、依法办学，而是以行政的意志、长官的意志办学。

这需要学校真正建立现代治理结构，教育的归教育、学术的归学术、法律的归法律、道德的归道德。让政府、办学者、教育者、受教育者在教育管理、学校办学中，依法履行职责，同时依法享有相应的权利，这才能逐渐消除教育投入不足、教师待遇低、学生权利受侵犯、学校办学不均衡、办学缺乏自、教育腐败学术腐败高发等教育“老大难”问题。

解决教育“老大难”问题，没有终南捷径，如果非得要找一条捷径的话，那么，落实十八届四中全会作出的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，全面推进教育领域法治化进程，实现依法治教，就是走起来最快的捷径。

（作者为21世纪教育研究院副院长 本文摘自人民网教育频道）

推进依法治教，首先要自觉树立法治思维，即按照法治的理念、原则、精神和逻辑对遇到的问题进行分析的思想认识活动或思想认识过程。树立法治思维，重中之重是完善学法制度，增强法治意识。各级教育行政部门和各级各类学校要进一步完善领导干部学法用法制度，增强学法、遵法、守法、用法意识，牢固树立宪法至上、法律至上的理念，牢固树立在宪法和法律范围内活动的意识。

推进依法治教，其次要善于运用法治方式。法治方式，简而言之是指在法治思维的基础上，按照法律规定和法律程序处理和解决问题的实践过程和工作方式。如果说法治思维强调的是思想观念，那么法治方式强调的就是本领能力。毋庸置疑，在以往的教育管理工作中，我们运用法律的本领和能力还不是十分尽如人意，比如发生在个别学校的“绿领巾事件”、令人震惊的“雷人校规”、随意开除违纪学生、乱收费等就足以说明问题。这从一个侧面反映了少数教育管理工作者“知法不一定会用法”的现象。

推进依法治教，要牢记立德树人的根本宗旨。学校担负着为社会培养合格劳动者的光荣任务。当今社会，作为一个劳动者，法律素质越来越被重视。学校加强广大青少年的法制教育，让他们从小养成守法光荣、违法可耻的意识，直接关系中国能否可持续发展，直接影响依法治国成效和经济社会发展。伯尔曼曾说过：“法律必须被信仰，否则就形同虚设。”对在校学习的青少年来说，校园不是世外桃源，也不是法律的真空地带。我们对青少年进行法制教育，应从青少年自身的实际出发，应将目标定位于让青少年内心对法律的信任、信仰和尊重，进而在青少年的素质中生发学法、守法、用法、护法的品格。

（本文摘自湖南教育新闻网）

有学者指出，依法治教的实质，就是要求所有的教育法律关系主体在合法的权限内按照合法的程序作出合法的行为。由此不难看出，依法治教的核心是规范各种权力主体，防止权力的膨胀和滥用，这其实和建立现代学校制度是一脉相承的。因此，依法治教要从纸上落到地上，核心是“治权”，其目标是建立现代学校制度。

推动现代学校制度的建立是落实依法治教的具体途径。

2012年，教育部公布《依法治校――建设现代学校制度实施纲要（征求意见稿）》，从章程制定、民主决策、信息公开、尊重师生等方面对学校依法办学提出明确要求，要求教育行政部门把依法治校情况与教育教学质量，作为对学校进行综合评估的两个方面的关键指标。以依法治校的综合性考核，代替相关的专项考评，减少对学校办学与管理活动的干扰。

这一征求意见稿公布后，引来社会关注，不少业内人士认为，围绕依法治校推出的各种规定，有可能解决乱收费、学校管理不当、变相体罚学生等被诟病已久的各种教育领域顽疾。正如孟德斯鸠的预言：“一切有权力的人都容易滥用权力。”对权力的限制以及对权力运行过程的监督，是依法治校的根本，也是建立现代学校制度的制度保障。一方面，要理顺“政校关系”，改革相对封闭僵化的教育管理体制，依法保障学校的办学自，同时切实负起监管责任;另一方面，要建立多元主体参与的治校机制，特别是建立和落实教师委员会、家长委员会制度，确保教育者和受教育者的知情权、管理权、监督权。

从现实来看，当下推进依法治教和建立现代学校制度关键在落实。应该说，依法治教的提出并不是最近才开始的。早在1982年，我国就提出教育要立法，要依法治校;在过去20多年里，先后出台了《教师法》《教育法》《义务教育法》《高等教育法》等法律，而现有的一些法律法规并没有得到有效执行。建立现代学校制度的提法也早已有之，其中涉及的教师委员会和家长委员会在不少学校也都设立，但现实中究竟能起到多少参与管理和监督的作用呢？

因此，要确保依法治教从纸上落到地上，除了完善法律法规和建立相关制度，最重要的还是人的权利意识的觉醒，如此才能积极参与。卢梭曾说：“一切法律中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在铜表上，而是铭刻在公民的内心里。”从这个意义上说，依法治教的过程既是教师、家长、学生等权利主体参与的过程，也是他们启蒙的过程，当这些权利主体在制度的护航下，实现从被动到主动，从旁观到参与，从消极服从到积极践行转变时，一个现代化的法治中国当指日可待！

（本文摘自《现代教育报》）

笔者认为我国教育建设法制上存在三个突出问题：即教育事业与教育行为界定不够清楚、教育主体和教育行为主体权利义务和责任划分不够清晰、教育教学规则的法内和法外的安排不够合理。

笔者认为，发展我国教育事业，加快教育法治建设，可以从以下几个方面着手。

一是，全面推进依法治国为统领，在法治进程中重新构建依法治教与依法治校的法律法规体系。

其一，以党的教育方针政策为依据修改宪法。以宪法修正案的方式，重新确立发展中国特色社会主义教育事业是强国兴国的战略需要、是实现中华民族伟大复兴的基本国策;重新确立我国教育事业的宪法原则和宪法保障。

其二，以宪法为依据修改《教育法》。重新确立我国教育事业的总目标、总内容、总体规划和总任务;重新确立依法治教的总体制和总机制;重新确立依法治校的总要求和总责任。

其三，以《教育法》为依据，完善我国关于教育主体和教学主体法。比如制定《教育教学组织法》，依法确定教育教学的组织建制、组织职权职责和组织保障等，重点解决中央政府办学与地方政府办学（规模、管辖）以及“学校”为主的教学主体的法定行为（如办学层次资格）、准法定行为（教学行政管理与奖罚）、授权行为（自主办学与人才培养模式）等关键性问题。比如制定《受教育者法》，依法确定受教育者以及关联者的实现权益履行义务和承担责任等。比如修改《教师法》，与时俱进地确立教师在教育事业发展、教学能力提升、教学方法创新、教育机构改制等新形势下的身份与教学职业的法律权益内容和法律责任等。

其四，以法律为依据，拓展教育教学制度建设新领域。比如修改《民办教育促进法》为《教育促进法》，取消民办教育和官办教育的区别和不平等规定，可以走官办和民办融合性或者单一性的多种办学路径，调动全社会关心和投入教育教学的积极性。同时，调动各类办学主体自主创新工作思路和发挥各自优势，打破管辖、层级、专业、区域等不利的限制，为教育教学取得更好的效果。

二是，在推进和落实依法治校中值得思考和重视的几个问题。

其一，“依法治校”与“专家治校”的问题。要防止“专家型的人治”治校，坚持以专家的智慧服从法律依据的治校。

其二，依法治校与建立实施学校章程的问题。学校章程只是学校的自治规章，要在依法和民主基础上，建立不违背法律法规的、合民意的、可行的章程。

其三，依法治校与党委领导下的校长负责制问题。要坚持党的领导和党委集体的决策和领导，而不是党委书记个人的领导，党委书记要带头服从党的领导和坚持党委的民主集中制、下级服从上级、全党服从中央的原则。校长作为学校（单位）的法定代表人，充分行使其行政负责人负责制的法定行政职权和履行行政管理职责，不受党委书记个人以及其他个人的干涉。

三是，学校与教育行政的问题。学校如果没有法定的或者明文授权，不能对有关人身权、婚姻权、经济处罚权、工作劳动和学习权等重要问题行使教育教学行政管理职责。

四是，教师和学生的关系问题。教师是具体的教学工作主体，学生是受教育的主体。教师在服从学校（教育教学法人组织）的安排下，以学校（法人）的职业身份和教师个人的工作身份与学生（个体）或者集体（学习形式或方式的组合，而不是法定的独立组织形式）之间的关系，只是工作关系，而非人身、主体之间的关系。

五是，受教育者的个人主体地位问题。不管受教育者个人在受教育的过程中，不管是幼儿教育、小学教育、中学教育、大学教育还是在职继续教育或者其他业务技能培训教育，受教育者必须依法适用民法上民事主体的“权利能力”和“行为能力”的规定，非法定的依据，教育教学者不存在监护责任或者监护连带责任。

（作者系湖南商学院法学院院长 本文摘自红网）