浅析农村政策性金融的问题和出路

摘要：在城市化、市场化程度较低的发展阶段，农村经济和社会的建设离不开政策性金融的支持。近几年来，农业发展银行改革取得了一定的进展，但仍存在不少问题。本文在深入分析农村政策性金融的必要性和问题的基础上，对我国农村政策性金融的出路提出政策建议。

关键词：政策性金融　改革　出路

一、农村政策性金融的必要性

政策性金融是为配合国家特定的经济与社会发展战略而进行的资金融通行为，以政策性和优惠性为特征，服务于国家特定的产业政策和社会发展目标，承担着政府赋予的特殊的经济和金融职能，不同于一般意义上的金融中介机构，是一种基于战略高度的金融制度安排。与商业性金融以利润最大化为宗旨不同，政策性金融追求的是项目的社会合理性。

政策性金融与财政有显著不同。财政资金投入是属于收入再分配和公共产品的范畴，其重要特征是“无偿性”。例如，当前我国各级财政对农村地区投入的着力点主要体现在保障型、补偿型项目方面，如支持农村义务教育、农村五保供养和最低生活保障、农村公共卫生、新型农村合作医疗等社会事业发展，逐步实现城乡间公共服务的均等化以及加大包括粮食直补、良种补贴、农机具购置补贴、农资综合补贴等在内的农业补贴力度，增加农民收入。另外，农村河道治理、防灾体系建立以及农业科技投入等本身不直接产生经济效益但具有巨大社会效益的项目建设也是财政资金投入的对象。而政策性金融的基本特征是“有偿性”，为此，政策性金融主体的内部治理结构和运行规则。是明确地按照企业运作模式来构建的。

在城市化、市场化程度较低的发展阶段，农村金融体系的建设离不开政策性金融的支持。农业基础设施的准公共产品性质，决定了其在消费过程中存在着“搭便车”和“外部性”等问题，市场机制难以发挥作用。鉴于农业基础设施投资回收期长、收益率低、风险大等不利条件，以提供短期贷款为主的商业性金融不愿涉足。基层的农村金融机构虽比较熟悉本地区的情况，信息不对称程度较低，但是融资能力比较薄弱。对于一些大型农业基础设施无能为力。而政策性金融是一种较好体现国家政策意图的金融制度安排。

当前，我国农村政策性金融的主体是农业发展银行。近几年来，农业发展银行在贯彻落实粮食最低收购价政策，巩固传统粮棉油收购贷款业务的同时，拓展农业产业化经营和农业农村中长期信贷业务等商业性业务，取得了较大的进展。但由于改革未到位，仍有很多问题困扰着其战略布局和长远发展。为此，必须进一步探索农村政策性金融的问题和出路。

二、当前农村政策性金融存在的问题

(一)职能定位不清晰

一是农村政策性金融业务范围偏窄。当前，对农业政策性银行的改革方向，是坚持政策性金融还是进行商业化转型存在较大争论。这种争论影响了农村政策性金融的改革步伐，导致农发行政策性业务仍主要集中在粮棉油收购储备贷款上。随着粮油购销体制的改革和市场的变化，农发行政策性业务范围日益狭窄，没有充分发挥其作用。

二是农业政策性金融与商业性金融混合运作，不利于风险控制。2004年以来，农发行获准开办了农业产业化龙头企业贷款和农业科技商业性贷款业务，且商业性贷款比重逐年扩大。但农发行的体制改革没有跟上，风险控制能力薄弱，隐患较大。同时，政策性和商业性业务混合运作，从业机构可能将商业性业务的部分亏损转嫁到政策性业务上来。

三是资金运用短期化，与政策意图背道而驰。新农村建设需要大量的长期资金投放在基础设施方面，但在实际中，农村政策性金融机构中长期贷款发展不足。不能满足农村基础建设的需要，资金供求矛盾突出。

(二)企业化运作机制未成形

一是经营观念尚未真正转变。由于基层行资金管理在相当长的时期内一直采用计划调拨方式，导致其在思想观念转变上滞后，缺乏核算意识和自主经营意识，不能积极主动地拓展业务，在一定程度上限制了各项业务发展。

二是授权授信机制僵化。为加强风险管理，近年来农发行信贷管理体制改革的一个重点是上收贷款审批权限。从2006年起全面上收县级支行贷款审批权，由二级分行管辖的县支行贷款审批权上收至二级分行，由省级分行直管的县支行贷款审批权上收至省级分行。虽然这在一定程度上强化了风险控制，但也限制了基层机构自主经营的积极性和灵活性，并导致农发行贷款对象基本锁定在同业领先、管理规范、经营良好的大中型优质龙头企业。不仅与商业性金融形成直接竞争，破坏市场经济秩序，而且将无法取得商业性信贷支持的农村中小企业排斥在外，偏离了政策性金融支农的功能和初衷。

三是风险管理和内控机制不健全。尽管农发行已经开始实施内部改革，但农发行风险管理手段简单，工具落后，缺乏对政策性风险、信用风险、操作风险的风险识别和计量，缺乏对客户、政府的评级管理系统。

(三)缺乏各级政府的有效支持

按照国际惯例，各国对农村政策性银行一般都实行扶持性的财税政策和资金支持。具体如减免税收、注入资金、利息补贴、损失补贴、债务补贴以及实行有差别的存款准备金制度，来促进农业政策性金融支农作用的发挥。但我国农业发展银行资本金严重匮乏，政策性亏损挂账严重，缺乏税收优惠政策的扶持，不利于发挥政策性金融的支农作用。

三、农村政策性金融的出路

(一)走政策性业务，商业化运作的道路

由于我国农村金融体系薄弱，资源和未来收入很难资本化，完全市场化运作只能“抽血”农村资金，必须依靠政策性金融来引导和支持农村经济发展。为此。农发行的改革路径与国家开发银行完全不同。不搞商业化，要坚持走政策性金融的路子。关于内部治理结构和运行规则，却要坚持商业化运作。所谓商业化运作，实质是每一个环节都必须经过评估核算，其最高原则是能否赢利。即确保政策性银行的合理盈利水平。使其发展有可持续性。如果不在商业化运作的前提下执行政策优惠，难以避免大量呆坏帐的形成，政策性金融也将是不可持续的。

(二)适当扩大政策性贷款范围，拓展业务种类

当前，农发行政策性及准政策性贷款业务包括：粮棉油储备贷款、储备肉全额补贴贷款、粮油调控贷款、粮棉油准政策性收购贷款及挂账贷款等。商业性贷款业务主要包括产业化龙头企业贷款、棉花企业技术改造贷款、农业科技贷款、农村基础设施贷款、农业小企业贷款等品种。贷款品种虽渐趋丰富，但对当前农村金融市场的供需缺位，新农村建设的资金需求，农发行作为政策性银行的政策导向作用远未发挥出来。

一是应把列入中央级、省级重点项目计划的农业基础设施建设项目贷款、农田水利基本建设项目贷款、农业综合开发项目贷款、土壤和环境综合整治项目贷款、农业科技开发贷款、农村道路建设项目贷款、水电气及通信T程等中长期贷款逐步纳入政策性贷款业务范围，

二是贷款对象的选择应区别于其他商业银行，特别是那些不符合商业银行贷款标准，对当地经济又能起到一定作用的企业，农发行可以软贷款形式前期进入，体现政策性扶植作用。

三是利用担保和利息补贴等形式，鼓励商业银行发放涉农贷款和一些资金回收周期较长的项目贷款，

(三)政府加大扶持力度

一是中央政府注资，消化不良资产和历史包袱，并在此基础上进行产权制度改革。二是按照“谁交办，谁补偿”的原则，建立健全政策性业务补偿机制。三是坚持市场化融资和政府支持相结合的原则，建立可持续的资金支持渠道。四是减免营业税和所得税：五是实施有差异的法定存款准备金制度。

参考文献：

[1]贾康，孟艳.政策性金融何去何从：必要性、困难与出路[J].财政研究，2009(3).

[2]王华.国外政策性金融的几点借鉴[J].学术探索，20(18(3).