转变发展方式与转变政府职能纵横谈

编者：改革开放以来，我国经济社会建设取得了巨大成就。但与此同时，发展方式的粗放，也让我们付出了不菲代价。经济发展方式必须转变，已是全社会共识。而经济结构不协调的背后往往存在着政府职能“错位”“越位”和“不到位”的问题，从此角度讲，政府职能的转变是经济发展方式转变的关键性因素之一。转变政府职能，是经济体制改革与政治体制改革的一个关键结合部，是中央明确了的重大战略和重大任务。

市场与政府之“舞”

凌宁：走向公平可持续的社会主义市场经济，关键在于以公共服务为中心的政府转型、政府职能转变能不能到位。

一般来说，市场配置资源，政府保障公平，这是政府与市场的重要边界。面对“市场失灵”问题，我们必须充分发挥市场和政府在资源配置与调控方面各自的优势和积极作用，共同促成并保障公平与效率的实现。政府通过转变职能，调整工作目标、工作机制、工作关系和工作方法，是解决当前转变发展方式问题的当务之急。当然，如果认为只有政府才能去维持公平，如果政府退出资源配置，会导致社会的更不公平的观点还是值得商榷的。一方面应该看到通过市场发挥配置资源的基础性作用本身包含着公平内涵。社会主义市场经济不仅仅是竞争的经济，也是公平的经济和合作的经济。另一方面，市场也有失灵的时候，此时要加强政府监管，但政府监管并不意味政府取代。事实上政府主导的增长方式，通过行政权力进行资源配置，容易导致要素使用的低效率和比较严重的浪费。

华民：在“两个转变”中，不是简单地关注“强政府”与“强市场”问题，而是使两者有机融合、相辅相成。

当前，经济发展中一些粗放经营、结构失衡等深层次的问题都同政府职能转变不到位密切相关，需要加快解决。经济发展方式转变的部分任务将由市场自行解决，而调整产业结构、促进自主创新、统筹城乡协调发展、节约能源资源和保护生态环境、协调经济社会发展等等，需要发挥政府调控和管理的作用。同时，“强政府”是基于“有限”和“有效”两个维度的政府，它并不是政府职能简单的增或减，而是政府“内功”的修炼。判断政府优劣的标准不在于规模的大小和职能的多少，而在于它在社会整体结构中的地位和作用，即看它是否适应特定历史阶段经济与社会发展的要求。“强政府”应有科学的行政理念，应有完善的体制、机制，应致力于实现公共服务。

金太军：强大公民社会将有效规塑政府与市场的行为，化解可能的政府失灵和市场失灵，甚至政府与市场的“双失灵”。

市场体制发育不完全，特别是竞争性、自愿性和规范性的交易规则不完善，必然导致资源配置效率的低下及财富分配的“不公”。面对这种情况，政府和公民社会都应履行相应的纠偏功能。然而，公民个体的原子状及整体结构的散沙状使公民社会的集体化行动难以实现，从而无法成为有效纠正市场失灵的利器。政府的主体地位自然凸现出来，但政府也存在这样或那样的不足或者说失灵，譬如说政府干预的公正性并非必然，也存在部门利益与个体利益，政府干预的效率有待提高，等等。当人们面对市场失灵时，往往感觉“悲观”与“无助”，自然渴望强大政府的存在，但在市场失灵有所缓解时，人们又会聚焦，甚至放大政府的失灵表现，流露出要求政府“退出”的愿望。要消除这种非此即彼的二元思维悖论，就必须跳出政府与市场的二元静态分析框架，找寻“第三条道路”——公民社会。因此，如何实现与公民社会的良性互动是考验政府能力的重要课题。从基本路径来看，政府要特别关注“公共领域”中的“公共观点”，并及时进行梳理、提取与整合，相应进行公共政策的创新。公共领域是介于私人领域和政治系统之间的一个领域，是自主社会个体及自组织社团进行互动交往和自由辩论的一种非官方的文化批判领域，以自由、理性和开放为基础特征。在当代，各种媒体尤其是网络媒体已成为公共领域的重要组成部分和推动公民社会发展的重要力量。政府要努力适应这一趋势，及时对基于各种载体的“民意”进行有效的回应。

政府职能转变的关键在何处？

姜永华：转变政府职能，关键是要解决政府在经济生活中出现的“越位”、“缺位”、“错位”问题，“越位”的地方要退出、“缺位”的地方要弥补、“错位”的地方要纠正。

具体要把握好四个关键环节：一是改善经济调节。经济增长、扩大就业、稳定物价、改善民生等任务，让政府宏观调控面临着更加复杂的局面和艰巨任务。要求政府更多地运用经济手段、法律手段和适当的行政手段调节经济运行，减少微观的事务管理和审批事项，让经济保持平稳发展。二是严格市场监管。推进公平准入，规范市场执法，加强对涉及人民生命财产安全领域的监管。拓展公平准入的市场范围，不仅包括商品和服务市场，还包括要素和产权市场，特别是强调公共资源交易市场的规范运行。三是加强社会管理。强化政府促进就业和调节收入分配的职能，完善社会保障体系，健全基层社会管理体制，维护社会和谐稳定。四是注重公共服务。着力促进教育、卫生、文化等社会事业发展，建立健全公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公共服务体系，推进基本公共服务均等化。

金太军：政府职能转变应正视其滞后的“错位”、“越位”和“不到位”的“实然”现状，实现由“错位”至“正位”、“越位”至“回位”以及“不到位”至“到位”的“应然”转变。

经济发展方式存在的问题既同我国经济发展的阶段性有关，也同我国经济发展内外部环境的变化有关，更同政府职能转变滞后有关。而滞后则主要呈现为政府职能错位、越位、不到位的状态。“错位”就是政府与企业职能划分的错乱，如很多重要领域握有垄断权的企业政企不分，阻碍了创新，阻碍了一些新技术、高技术的产业化；“越位”就是政府管了一些不应该由政府管的事情，如政府掌握了过大的资源配置权利，而且把GDP的增速作为考绩的主要标志；“不到位”就是政府应该管的事情没有管或管得不好，如把本应由政府或政府为主提供的某些公共产品推向市场、推向社会。正是这种种政府职能的错位、越位、不到位，使转变经济发展方式步履维艰。因此，政府职能的转变是经济发展方式转变的关键所在。

而“正位”是指理顺政企关系，实施政企分开，将政府的所有者职能与企业的经营者职能分开，把政府行政管理职能与政府对国有资产的管理职能分开；“回位”是指政府把资源配置主导权交给市场，致力于履行应由政府履行的职责，改变政府“驾驭市场”的做法，使政府从各种形式的市场参与者角色中淡出，将重点转向创造和维护一个有效率的市场，提供市场经济所需要的法治环境，调控市场顾及不到的领域，为市场失灵的地方提供服务，包括经济调节、市场监管等；“到位”是指经济建设型政府要向公共服务型政府转变，逐步从经济领域抽身到公共服务领域，强化政府的社会管理和公共服务职能，加大对社会保障、公共卫生、基础教育、环境保护等公共产品方面的投入和服务，为社会创造良好的生产和生活环境，以避免改革与发展步入“有增长无发展”的发展陷阱。

凌宁：政府不应该在“强政府”或“弱政府”上做文章，而应转向“有效政府”，“有效政府”的核心问题是政府如何找准职能定位，如何有效履行职责。

从理论上来说，政府职能不是一成不变的，而是为适应其所处的行政生态进行动态调整的，就是我们通常说的政府职能转变。改革开放以来，政府职能转变是所有改革的关键，成为经济体制改革、行政体制改革和政治体制改革的关键结合部，贯穿改革开放的全过程。政府职能转变围绕政府职能总量的调整、政府职能结构的调整和政府职能实现方式多样化而展开，政府职能逐步向经济和社会发展需要靠近，取得了好的成效。但是，面对我们所处的重要战略机遇期和社会发展关键期，我们需要进一步合理确定政府与市场、政府与企业、政府与社会等诸多关系中的职能界限和范同，实现政治职能、经济职能和社会职能之间的相互调适和重心转移，推进直接调控、间接调控等多种公共管理和服务工具的使用。目前的核心任务是加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用，更加有效地提供公共产品。

政府自身改革路在何方？

金太军：政府职能转变必然是渐进式的增量改革，但渐进式的增量改革既非“缓慢改革”亦非“不改革”，而是“摸着石头过河”，不断进行有益的探索和试验但要防止改革过程中既得利益集团“摸到石头后不愿过河”，企图将现有改革中的利己制度元素定格化和固态化的情况出现。

政府自身改革之所以步履维艰，一个非常重要的原因在于它受到来自政府、市场和社会等多重因素的影响：全能政府的惯性、职责同构的弊端、市场质量的影响和社会发育的迟缓，但最为关键的则是现实利益的阻隔。传统计划体制的瓦解，表面上看好像是一种在高层政治精英推动下的强制性的制度变迁，实际上是政治精英对社会利益进行体认后发生的诱导性制度变迁。这种诱导性制度变迁主要是通过发展经济来解决社会物质短缺、满足人们基本物质需求。在改革开放之初，这种制度变迁几乎是一种帕累托改进，使改革获得了社会的普遍支持，也为从“全能政府”走向“有限政府”奠定了现实基础。但随着改革的推进，由于计划经济体制的长期浸润，体制框架中人自然形成对原有体制的依赖，形成认知结构与行为路径的“锁定”。要破解这种“锁定”，政府及政府官员既要有巨大的改革勇气、责任意识和牺牲精神，又要进行合理的规划，切忌“眉毛胡子一把抓”、“好心办坏事”。在多元的利益格局下，政府自身改革很可能会触及自身的利益。如江苏目前的大部制改革面临难以深化的困境，一个重要原因在于部门利益的刚性与人员（主要是领导）分流的阻力。当然，这种情况并非江苏所特有。

姜永华：政府自身改革的主要难点是在转型过程中政府自身的利益问题，改革的本质就是利益调整，制度约束是利益调整的关键障碍，消除制度约束须从体制改革入手。

对于政府改革而言，其改革成功的关键是通过理顺自己与其他经济主体间的利益关系，减小社会冲突成本，最大限度地调动社会不同群体的积极性，才能形成推动经济转型的新合力。一要处理好政府与市场的关系。促进经济发展方式转变，既要重视发挥政府的作用，又要发挥市场的作用。要消除各种制约和影响资源优化配置和提高资源利用效率的体制机制，健全统一、公平、公开竞争和优胜劣汰的体制机制。二要处理好政府投资与民间投资的关系。要进一步明确界定政府投资范围和解决民间投资准入难的问题。建立健全民间投资服务体系，为民间投资创造良好的政策环境和社会环境。加强政府性投资项目的管理，按照“举债有度、偿债有源、成本求低、效益求高”的原则，加强政府投融资管理，使有限的财政资金发挥出最大效益。三要处理好加快发展和保护环境的关系。坚持环保优先、环保为民的原则，将环境保护作为事关发展全局、民生改善的一项重点工作，构建现代产业生态系统，增强城市生态调节功能，促进经济与社会、人与自然和谐发展。四要处理好经济发展与改善民生的关系。保障和改善民生既是发展的根本目的，也是发展的强大动力；既是拉动消费最有效的手段，也是实施扩大内需战略和推动经济发展方式转变的重大举措。要注重改善民生、加强社会建设，坚持把公共资源配置更多地向民生领域倾斜，扩大公共服务，加快社会事业发展，让经济发展成果惠及全体人民。

凌宁：江苏省行政体制改革取得了一定的成果，但行政体制还不够完善，政府职能转变尚没有完全到位，在一定程度上牵制了其他各项改革的深入推进。

调查表明，当前主要有以下问题亟待解决。一是系统完整的改革规划问题；二是社会管理仍存在不到位问题；三是公共服务存在的不平衡问题；四是行政审批仍存在事项过多等问题。要解决以上问题，在今后的5-10年内，江苏应围绕“两个率先”的目标，加强顶层设计和系统化设计，加快转变发展方式，加强宏观指导，加强基本问题、热点问题研究；明确江苏省服务型政府建设时间表和路线图，2015年初步建成服务型政府，2020年建成服务型政府；完善社会主义公共行政体制，加快政府职能转变步伐，将政府主要职能尽快转变到公共服务上来；从江苏的现实出发，构建公共服务的多元合作机制；建立与社会主义市场经济体制相适应的公共服务法律法规，完善公共服务监管机制；继续深化江苏省“十二五”规划中提出的六个方面的行政改革，构建“六大体系”，完善服务型政府九项制度建设。

编者：没有政府职能的转变，就不可能有发展方式的转变。转变经济增长方式，需要同步改革政府主导经济增长方式亦即转变政府职能的问题。而转变政府职能、建设服务型政府是深化行政管理体制改革的核心。同时按照完善社会主义市场经济体制的要求，加强统筹设计和整体配套，如此才可能在行政管理体制、经济体制和社会领域改革上取得更大进展。