浅析我国食品安全问题-从食品安全监管角度

摘 要：2009年6月1日颁布实施的《中华人民共和国食品安全法》，进一步的完善了我国的食品安全监管体制，相对的清理食品安全监管部门的职责。但是我国现行的食品安全监管体制仍面临着严重的挑战，部门之间的协调能力差、部门利益化、监管效率低等一系列问题。本文从我国食品安全监管的现状出发，分析我国食品安全监管存在的问题，并通过具体措施来完善我国的食品安全监管体制。

关键词：食品，监管体制，体制完善

一、食品安全概述

（一）食品安全相关概念的界定

1、食品

我国2009年新颁布的《中华人民共和国食品安全法》对"食品"的定义如下："食品，指各种供人食用或饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是药品的物品，但是不包括以治疗为目的的物品。"

2、食品安全

我国2009年新颁布的食品安全法对"食品安全"也进行了界定，"食品安全，指食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。"根据世界卫生组织的定义，"食品安全是食物中有毒、有害物质对人体健康影响的公共卫生问题。"我国对食品安全的定义内涵更广，还包括了对食品营养的要求。

3、食品安全监管

食品安全监管的概念是：国家职能部门对食品生产、流通企业的食品安全行使监督管理的职能。食品安全监管和食品安全管理不同，食品安全监管带有强制性特点，监管的主体往往是政府的相关职能部门，而食品安全的管理带有任意性，管理的主体也具有多元化，包括企业和消费者等等。

（二）食品安全事件频发的原因

1、市场失灵

在市场经济条件下，往往存在着信息不对称，政府和相关消费者不能准确、及时的了解企业的相关信息，而市场本身的这种失灵是无法克服的。

2、政府失灵

只要存在食品生产，食品安全事件的发生就是不可避免的，食品安全是一个相对的概念，是一个"量"的概念。政府作为食品安全监管部门，相关的利益矛盾本身不可克服。

3、风险社会

现代社会科学技术极为发达，整个社会已经变成了一个风险社会。在食品领域，有关于食品生产技术水平的提高，相关食品添加剂的使用，食品本身存在着巨大的风险，又加上生产企业谋求经济利益的最大化，食品安全事件的发生不可避免。

二、我国的食品安全监管体制

我国的食品安全监管体制大致分为三个阶段：计划经济时代的食品卫生监理体制-集中监管模式；经济转轨时期的食品卫生监管体制-混合型体制；市场经济条件下的食品安全监管体制-集中监管模式。

（一）计划经济时期的食品卫生监管体制：集中监管模式-卫生部门

中国对食品安全问题的较为系统的监管，最早追溯到1965年8月国务院批转的《食品卫生管理试行条例》，此后在1995年通过的《中华人民共和国食品卫生法》中进一步明确把卫生部门作为食品安全监管的主要部门。由卫生部门负责全国的食品安全的监督管理工作，初步形成了全国食品监督管理的框架。但是单单有卫生部门负责食品安全的监管，所涉及的监管范围很窄、监管能力有限。

（二）经济转轨时期的食品卫生监管体制：混合型体制-多部门共同监管

1998年国务院及地方政府改革后，我国形成了主要由农业部、卫生部、国家工商行政管理局、国家质量监督检验检疫总局等多个部委按职能分段监管的食品安全多部门监管模式；2003年中国食品安全监管体制进行了重大改革，成立了国家食品药品监督管理局；2004年9月《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》规定我国按照一个监管环节由一个部门监管的原则，采取分段监管为主、品种监管为辅的方式，进一步理顺食品安全监管职能；2009年颁布的食品安全法规定，在国务院设立食品安全委员会，负责食品安全监管的综合协调工作，同时各部门仍对食品安全进行分段监管，但这种新的监管模式并没有真正的解决食品安全监管问题。

（三）我国食品安全监管体制的现状

我国现行的食品安全监管体制可以概括为："分段监管为主，品种监管为辅"的综合协调的监管体制。由国务院食品安全委员会负责食品安全的综合协调工作；卫生部门负责食品安全风险评估、食品安全标准的制定、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定、组织查处食品安全重大事故；国务院质量监督检验检疫总局负责食品生产加工环节和进出口食品安全监管；农业行政部门负责初级农产品生产环节；国家工商行政管理总局负责食品流通环节的监管；国家食品药品监督管理局负责餐饮业、食堂等消费环节的食品安全监管。主要是卫生、农业、质检、工商和食药监各司其职，从原料到产品，从生产到流通、餐饮的全程监管。

三、我国食品安全监管存在的问题

（一）食品安全监管主体不明确，"多龙治水"局面亟待解决

根据我国的食品安全法，我国食品安全监管机关主要有卫生部、农业部、国家质量监督局、国家行政管理局、食品药品监督管理局，同时在国务院设立食品安全委员会负责综合协调工作。这主要确定了"分段监管，综合协调"的监管体制。在这种监管模式下，存在的问题却不能忽视。国务院食品安全委员会仅限于协调的软性部门，不具备垂直管理的职能，不能够对其他部门进行有效的协调和监督，尽管各地设立起"食安办"作为综合协调部门，但"食安办"作为一个办事机构，并不具有行政主体地位，不能对卫生、农业部门等进行综合协调。同时食品安全法中对于国务院食品安全委员会和卫生部门的协调职能并没有明确的区分，国务院食品安全委员会承担指导、协调食品安全监督管理的职责，同时有规定国务院卫生行政部门主管食品安全综合协调职责，两者的区别不明确。食品安全的监管是一个相互联系的流动性整体环节，对各个环节进行分段监管，各部门各司其责，由于职责分工不清及部门利益的存在，"多龙治水"的局面造成监管部门"缺位"、"越位"，"有利就抢着管，无利就让着管"，出现重复监管和监管盲区并存之现状。

（二）监管者的法律责任轻，对执法者缺乏严格的监督机制

近年来出现的一系列重大食品安全事件，与监管部门执法不严、违法不究密切相关。监管部门的失职除了执法成本高、地方利益和部门利益等因素外，根本原因还在于没有形成有效的失职行为责任追究制度。良好的责任追究制度必须以完备的法律责任体系作为后盾，然而在现行的食品安全责任体系中，有关食品监管机关及其工作人员的行政责任规定不严、衔接不顺、内容不全，由此出现了责任追究的模糊或真空地带。根据我国食品安全法，行政责任和政治责任成为了食品安全监督管理机关的主要责任形式，法律责任轻，法律责任对食品安全监管者的威慑力不够，不能对执法者进行有效的监督。我国食品安全法及相关的食品安全立法中并没有规定食品安全监管者的刑事责任，从执法责任上看，应当发挥刑法的修复功能。

（三）被监管者以行政责任为核心，刑事责任、民事责任不匹配

我国食品安全法对被监管者的行政责任做出的规定，主要包括，没收违法所得、罚款、吊销营业执照等责任形式。民事责任方面规定了十倍赔偿制度和民事责任优先制度。食品安全法对刑事责任的规定更为简单和概括。纵观我国的食品安全法体系，民事立法对食品安全救济显得较为薄弱，加之处于弱势地位的受害人，在较大的维权成本及举证责任困难面前，往往会舍弃利用民事诉讼寻求民事赔偿的救济方式。食品安全法对刑事处罚做出了原则性规定，在实践中对于食品安全的重大违法犯罪行为主要根据《刑法》的规定来处理，主要罪名有三个，分别是：生产销售伪劣产品罪、生产销售不符合安全标准的食品罪和生产销售有毒有害食品罪，其入罪标准高，处罚力度低，并不能有力的打击食品安全方面的犯罪。同时在公开的资料中显示，食品安全的监管部门在查处食品安全的事件时，常常为了避免过于麻烦和繁琐，最严厉的处罚是罚款和吊销营业执照，而不借助刑法来做犯罪处理。

四、我国食品安全监管体制的完善

（一）由多个部门监管向一个部门监管转变

我国现行的食品安全监管体制是"分段监管为主，品种监管为辅"的综合协调监管体制。在这种监管体制的背景下，由于部门利益的冲突和外部"寻租"的合法化，我国食品安全监管有多个部门的分段监管是不能解决我国食品安全现存的"多龙治水"局面的。从发达国家来看，目前食品安全监管体制正在发生重大的整合和调整，合并食品安全监管部门是主要趋势之一。美国现行的多部门监管体制面临着变革压力，美国的食品安全监管主要涉及4个部门，没有一个独立的负责食品安全监管的部门，联邦各个部门之间、地方政府和联邦政府之间以及私人实体之间缺乏协调。针对食品安全监管中的问题，美国国家自然科学基金会的研究报告认为，美国应成立一个独立的食品安全监管部门。

食品安全问题是一个国家的国情问题，中国的食品安全监管体制必须符合中国的基本国情。就中国的国情而言，我国处在经济转型的过程中，各方利益矛盾极为突出，依靠食品安全的多部门监管模式，在个人利益最大化的驱动下，政府的"外部性"问题凸现出来，我国需要将食品安全多部门监管向单个部门过度，增加食品安全监管的有效性和统一性。

（二）增加对监管者的民事、刑事处罚力度，对监管者进行有效的监督

我国的食品安全法对监管者的行政责任给予规定，民事和刑事责任不健全，并没有对食品安全的监管者形成有效的问责机制。要对监管者进行有效的监督，仅仅通过行政责任是不够的，必须增加民事和刑事的处罚的规定。在刑事处罚方面，食品安全法没有明确的规定，只能通过《刑法》中有关渎职、贪污贿赂犯罪的相关规定进行处罚。在实际生活中，食品安全监管部门的渎职行为，往往不会通过刑事责任来处罚，而是通过行政处罚或政治处罚来解决。建议在食品安全的相关立法中，增加食品安全监管者的刑事责任的规定，明确具体罪名、处罚标准、处罚程序和责任形式。

当前我国食品安全行政问责主要依据《食品安全法》、《公务员法》、《国家公务员处分条例》、《行政监察法》、《关于特大安全事故行政责任追究的规定》、《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》等规范性文件，问责的法律规定较为的完善。但也不可避免的出现法律法规和纪律条例之间的衔接问题，党纪处分代替法律责任的现象必将削弱问责效力。因此应当整合相关的法律法规，制定一部专门的食品安全领域的问责法规和条例。

（三）增加对被监管者的刑事和民事责任的规定，建立多元化的责任追究体制

食品安全法对于被监管者以行政责任为核心，在民事责任承担方面主要规定了民事赔偿优先原则和十倍赔偿制度，但是由于民事赔偿制度，对于受害者的举证要求程度过高，在现实生活中，受害者受到综合因素的影响，往往舍弃运用民事诉讼制度来进行民事赔偿。鉴于民事赔偿的及时性和有效性，本人认为应当设立具体的条例和规章来完善食品安全的民事赔偿制度，可以建立公益诉讼制度，在受害人举证方面，可以采用严格责任和举证责任倒置的规则，减免诉讼费用等方式加大对受害者的保护。

在刑事责任方面，由于食品安全法的规定极为简单，刑法中涉及的罪名有限，在实际操作中缺乏具体的标准和程序。在食品安全事件频发的中国，完善食品安全的刑事责任是十分必要的。本人认为，应当降低刑法中关于食品安全犯罪的入刑标准，增加刑期的标准，加大处罚力度。

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作者简介：陈璐，女，汉族，1989年5月22日出生于湖北襄阳市，北京工商大学经济法学硕士，研究方向：经济法学。