深圳市开展文件集中管理的实践与思考

深圳市开展文件集中管理的时代背景

1　适应政府职能转变的需要

改革开放以来，深圳市先后进行了几次机构改革，逐渐转变政府职能，以期建设“小政府大社会”。机构精简和人员调整，使档案工作面临新的问题：一是讲求效益的原则与严重紧缺的机构档案工作人员财物的矛盾日益突出一二是机构档案管理人员的非专职性和频繁调动，影响了机构档案工作的健康有序发展；三是“小而全”的机构档案管理方式与现代信息处理与传播技术的矛盾；四是社会的发展以及文件记录手段的进步与多样化，导致更多新领域、新载体档案的产生，对传统档案管理理论与管理方法提出挑战。深圳政府职能的转变，以及机构档案工作出现的新特点和面临的新形势，需要实行多元化的管理方式，使得实现机构文件集中管理成为迫切需要。

2　经济高效化的需要

经过改革开放30年的发展，深圳各项事业取得令人瞩目的成就，全市文件档案数量急剧增长，尤其是社会管理、公共服务职能较强的部门档案用房普遍不足，纷纷要求单独兴建档案库房。随着深圳经济建设的高速发展，在带来物质财富的同时，深圳面临着土地空间、资源、环境承载力、人口重负等四个难题。各部门要求建立“小而全”的档案用房与深圳土地资源的相对匮乏之间的矛盾日显突出。

1999年，作为深圳市行政、文化中心的“市民中心”开始设计，计划将有20多个政府部门集中在该中心办公。按照国外惯例，同时鉴于深圳土地资源匮乏的实际，市政府在“市民中心”专门划拨给档案局一万平方米，供统一管理各部门文件使用，这使深圳文件集中管理获得了优越的基本条件。有关议题得到了市政府最高领导层的支持。2001年8月2日，深圳市政府三届三十四次常务会议议定：“实行党政机关文件的集中管理，资源共享，降低档案管护成本，提升档案的使用价值。今后政府工作部门原则上不再设立专门的档案管理机构，除不适宜集中和国家有特殊规定的档案外，各部门、各单位应将办理完毕的文件材料在一定期限内统一移交市档案管理机构实行集中管理。”深圳市政府常务会议的决定使得深圳文件集中管理变为可行。

3　信息化建设具备一定基础

随着计算机应用技术的迅猛发展，深圳市的信息化建设取得了较大的进展。“十五”期间，深圳通过信息技术在有关领域的应用，实现政府、企业、社会公共领域、社区管理的信息化。建立政府信息网，实现网络的互联互通，成为全国电子政务建设试点城市。深圳档案部门的技术设备和管理手段有了明显改善。这些都为实现文件集中管理及便捷的利用提供了强有力的技术保障。

4　适应文件生命运动规律

20世纪90年代以来，我国档案学者结合中国文件档案管理实践，在对国外文件生命周期理论研究的同时，提出了文件运动理论，认为：

文件的运动具有整体性与阶段性相结合的特点。文件运动的整体性决定了对文件的管理必然是一个连续的过程，构成同一个系统工程。文件运动的阶段性决定了涉及文件的管理要素可以因运动阶段不同而存在一定差异。文件运动过程中各种因素之间存在着特定的内在联系。文件的所有阶段都是相互关联的，所以对文件运动的全过程，必须实行连续的、具有整体性的一体化全程管理。文件运动理论为文件活动从机构层面向国家层面、从分散管理模式向集中管理模式、从环节分离管理向无缝式流程管理的转变提供了坚实的理论基础，也为深圳实现文件集中管理提供了理论依据。

深圳市开展文件集中管理的实践

1　建立文件管理中心

2002年4月26日，深圳市三届人大常委会第十五次全体会议通过并已正式颁布的《深圳市档案与文件收集利用条例》，首次以地方立法形式提出了“文件中心”的机构设置。《条例》第八条明确指出：“市、区政府设立的文件中心是集中保管与提供利用同级机关、事业单位处理完毕的文件的机构。”从而使“文件中心”的建立取得了法律依据和保障。

2002年9月。深圳市机构编制委员会正式下文《关于成立深圳市档案局文件管理中心的批复》，批准正式建立文件中心机构，副处级建制，人员编制9人。

2004年深圳市档案管理体制发生变化，文件管理中心更名为文档服务中心，主要职能之一是负责市直机关、事业单位处理完毕应归档的纸质和电子文件的接收、整理、鉴定和保管。

2　相关规范标准建设

为了规范文件中心的管理运作，深圳市档案局先后制定了《深圳市市属机关、团体、事业单位文件集中管理暂行办法》、《深圳市市属机关、团体、事业单位文件接收和整理规范(试行)》、《市民中心内办公单位形成的文件利用暂行办法》、《档案目录数据、文件目录清册数据及电子文件移交进馆要求》，制定文件中心工作程序与业务流程等。并参与起草国家标准《基于XML电子公文归档管理规范》、档案行业标准《公务电子邮件归档管理规则》(已颁布)、《电子文件元数据标准》、《数字档案馆设计与建设规范》等。近期，起草并将出台《深圳市电子文件管理办法》，以取代原《深圳市电子文件归档及管理办法》。

3　文件管理系统建设

为了适应文件中心电子文件接收管理需要，2006年，深圳市档案局开展了数字档案馆二期――电子文件接收管理系统的研制开发，建立了电子文件中心与数字档案馆一体化系统架构及三级管理模式。如图1。

应用系统设计以ISO 14721《开放档案信息系统参考模型(OAIS)》、《电子文件元数据标准》为基础，以对电子文件元数据的捕获、管理与控制为主要手段，实现对电子文件的内容、结构和背景及管理过程信息的生成、捕获，长期保存及利用。根据项目建设总体目标及要求，确定项目建设主要内容如下：

(1)电子文件前端控制系统

(2)电子文件元数据登记系统

(3)文件／档案数据交换平台

(4)电子文件元数据管理系统

(5)文件／档案信息集成管理平台

(6)文件／档案信息管控中心

(7)文件／档案存储管理系统

(8)政务内网档案信息服务平台

(9)档案信息社会化服务平台

(10)工作流智能化引擎

(11)专用阅读器

应用系统架构如图2。

2008年1月25日，系统通过了有关专家的科技成果鉴定。在文件档案管理及服务方面发挥了重要作用。

4　文件资源建设及利用情况

2007年4月，深圳市民中心档案新馆落成，深圳市文件管理中心开始全面履行其工作职能，开展深圳市市民中心各单位文件的接收、保管和利用工作。

目前，文件中心共接收市民中心23家单位2006～2007年度文件159921件，并采用电子文件中心系统全部进行了整理著录及数字化，数字文件已达80多万页。

为了便捷地为文件移交单位提供服务，采取馆内电话预约、调阅复印、发送传真、专人送达、网上传送、发送文件智能查询系统使用手册等多种方式，各相关单位均可通过电子文件中心系统利用端口――文件智能查询系统查阅本单位形成的文件目录及内容。文件集中管理工作的开展，进一步加强了文件的科学管理和安全保管，降低了管理成本，便于集中利用档案文件，适应了电子政务建设的需要，受到各相关单位和社会各界的广泛欢迎。

几点思考

经过几年的实践，深圳市在文件集中管理模式、运行机制、规范、系统及资源建设等方面进行了有益的探索。在总结实践经验的同时，对文件管理有以下几点认识：

1　应加强文件前端控制，以保证档案的完整性与安全性。文件和档案是同一事物在不同运动阶段上价值形态变化的体现，管理和处理好现行和半现行文件，是档案馆馆藏的质量保证。但在实践中发现，不少单位普遍存在较多地考虑文件现实利用需要，忽视文件的长远利用价值和历史文化价值的现象。对文件的形成质量、收集归档、价值鉴定、移交进馆等管理环节重视不够，从而导致文件归档不齐全不完整，造成文件流失。

2　应采取得力措施保证文件的真实性，提高档案的可靠性与效力性。随着电子政务的广泛应用和普及，电子文件作为记录各单位工作活动的新的信息载体，成为文件档案不可或缺的重要组成部分。目前已实行电子政务管理的单位，其文件管理工作大多采取“双套制”，即纸质文件与电子文件并存管理的办法。由于电子文件容易被修改，在电子文件管理法规制度不健全，缺乏保证其真实性、完整性和长期可读管理系统的情况下，无法实现业务环节中电子文件背景信息的捕获，导致归档的电子文件缺乏证据力，电子文件真实性无法得到保障。由电子文件生成的纸质文件，由于不具有证据效力，无法成为当前和，今后处理事务、证明事项的可靠依据，也不具有作为档案资源移交进馆长久保存的价值。同时，由于各单位办公业务系统开发的功能需求，技术路线各异，数据异构情况严重，缺乏统一的机构电子文件数据采集标准接口及模板，给数据的跨库采集、转换、迁移带来诸多问题，管理难度大及成本高。

3　应实现有效监管，保障档案的管理质量与效率。在实践中发现，不少机构文件管理缺乏统一有效的监管，文件收集归档制度不落实，文件的移交归档范围随意性较大，一方面一些重要的应归档文件没有移交；另一方面，大量不具有长久保存利用价值的文件却当作档案移交给档案部门。档案部门投入大量的人力、财力、物力长期管理这部分无利用和研究价值的材料，造成严重浪费。

综上所述，笔者对完善加强文件管理工作有以下几点想法。

1，实现文件全程统一管理是提高文件管理质量的必要条件

理论和实践表明，文件管理最经济和有效的方式是全程统一规范管理。电子文件有效管理的四项策略是制定政策、推行标准、设计系统及实施。要加强文件档案的有效管理，应理顺文件档案统一管理和协调机制，由档案行政部门统一负责文件质量(包括纸质文件、电子文件及其他载体的文件)和档案管理方面的宏观政策、管理制度、业务技术规范标准的制订和监督执行，以实现对文件从产生、整理、保存、归档到移交进馆整个流程的有效控制。一方面要加强对文件形成办理阶段的前端控制，对机构文件管理职能及人员分工、相关规范标准、系统功能、文件质量等方面给予实质性的指导检查监督。为加强电子文件管理，档案部门应参与机构文件管理系统设计、牵头组织文件集中管理系统与文件长期保存系统(数字档案馆)设计，提供兼容性好且能实现跨库异构数据接口标准及模板，从而实现文件的全程统一规范管理。另一方面，应强化文件中心管理服务职能，实现与文件形成单位的无缝连接，在文件的捕获、管理与利用过程中实现效益的最大化，达到集约化管理与资源共享的目的。

2　健全的文件管理法规体系是文件集中管理的根本保障

法规体系是政府、行业对信息行为及相关活动进行规范和引导最重要的手段。在当前我国政府信息公开、政府信息资源开发利用逐渐推进的大背景下，构建科学、完善、先进的文件管理法规体系具有重要的意义。应以相关法律为依据，在确立规范功能需求的前提下确立文件管理的规范体系框架，有规划、分步骤地制定具体规范，最终构建整个规范体系。大至“文件法”、“档案法”，细至文件形成与管理、保管、移交、利用、长久保存都有指南、标准，能实现为机构提供文件档案管理“一站式”规范和指导。

日前，深圳市档案局正对原有的《深圳经济特区档案与文件收集利用条例》进行修改，增加了文件管理章节。下一步将在这个法规的基础上，结合深圳文件集中管理的实践，进行文件管理的标准、政策及指南的体系构建。从具体规范来看，既包括纸质文件与电子文件管理的共用规范，又包括电子文件管理专有规范。

3　完善的安全措施是文件集中管理的可靠前提

在文件集中管理过程中，由于接收的现行文件时效性强，特别是电子文件的接收，其特点是信息量大，类型繁多，有结构型的也有非结构型的。如何对这些海量数据进行有效的组织、管理，构建一个合理的保管、存储体系，来适应不断增长的信息数据量，同时满足各方实时的利用需要，是文件集中管理机构面临的不可回避的问题。需从接收、保管、利用及长期保存等多方面综合规划，合理配置，加强管理。

4　便捷的利用服务是保证文件集中管理的根本目的

文件集中管理实现安全保管是可靠前提，而便捷的利用服务是保证文件集中管理的根本目的。要使文件移交单位满意，需在方便快捷服务利用上下工夫。现代化的信息技术和通信手段的采用，为实现文件利用的快捷服务提供强有力的技术支撑和物质保障，但更关键的还需通过技术手段和措施获得良好的管理效率和服务质量。一是要做好文件的前处理工作，“简化整理，深化检索”，即对接收文件及时进行必备元数据的著录登记工作，建立完善的文件目录与内容信息资源库，二是站在社会公众普通用户的角度，开发智能查询系统，满足各种需求的查询需要，以用户满意为服务的宗旨，只有这样才能使文件管理中心发挥其应有的社会和经济效益。