增加公共投资 应对全球危机

国家统计局10月20日公布的数据显示，今年前三季度我国经济增长率为9.9%，比上年同期回落2.3个百分点。其中净出口的拉动力明显减弱，同比下降1.2个百分点。这表明，国际金融危机已经通过出口途径，给我国实体经济带来一定程度的不利影响。作为应对此次全球性金融危机首选措施，我国需要积极扩大内需，大幅度增加公共投资，争取把外部不利因素，转化为加快中华振兴的发展契机。

我国应该不失时机地

增加公共投资

增加公共投资是满足国内需求的首选措施把增加公共投资作为扩大内需、应对全球性金融危机的首选措施，并非出自主观意愿，随意地为扩大内需而进行无效或低效的投资，而是因为我国长期以来一直都存在着此种客观需求，是改善民生、增强国力、缩小与发达国家差距的长期需要。其实，即使没有发生当前如此严重的全球性金融危机，单纯从“以人为本”和民族振兴的角度考虑问题，我国也应当不失时机地增加公共投资。

尽管改革开放30年我国取得巨大成就，城乡人民生活水平有了极大提高，但同时也应当清醒看到，由于在文化教育、公共卫生、能源交通、环境保护和市政设施等领域投资长期不足，我国在校舍、教学楼、医院、铁路、地铁、水电风电可再生能源开发利用与环保工程等方面，还远远落后于发达国家，有些方面甚至落后于世界中低等收入水平的国家和地区。

譬如，汶川地震已经以惨痛的教训向国人揭示，我国很多校舍与教学楼的建筑质量不够高，需要提高抗震建设标准。在交通设施方面，经过建国后近60年的建设，我国的铁路建设总里程不足8万公里，比19世纪80年代10年内美国11.8万公里的铁路建设长度，还少3万8千公里。按国土面积计算，我国目前每万平方公里平均仅有80多公里铁路，仅为30年前欧洲的十分之一，朝鲜、韩国和日本的九分之一，美国和印度的四分之一；按人口计算，与上述国家和地区的差距则更大。

此外，在农田水利、城市基础设施、城乡中小学文化教育设施、公共卫生设施和环境保护工程等诸多方面，我国都是长期投资建设不足，形成很多欠账。因而，我国的公共投资需求，一直十分巨大。当此金融危机席卷全球、出口受到抑制、需要以扩大内需应对之时，自然应当首先考虑增加公共投资。

我国存在增加公共投资的客观条件可否大幅度增加公共投资，不仅要看有无社会需求，还必须考虑是否具备大量增加投资的客观条件，有无现实可能性。概括起来说，增加公共投资的客观条件，主要包括人力、物力和财力等三个方面。从目前我国的实际情况看，劳动力充沛，就业不足，人力不成问题；很多行业产能过剩，建材企业盼望订单，物力也不短缺；财政大量盈余，资金流动性过剩，外汇储备缺少恰当用途，不能说没有财力。

因此，从供给角度观察，按全社会可以动用的人力、物力和财力衡量，我国现阶段无疑具有大幅度增加公共投资的客观条件。在受全球金融危机影响，出口面临困难的情况下，既有增加公共投资的社会需求，又有增加公共投资的客观条件，倘不抓住机会，加快国内建设，更待何时？

当前哪些方面需要增加公共投资？

为了全面建设和谐社会，尽快缩小与发达国家的差距，我国需要在以下几个方面，大幅度增加公共投资。

铁路和乡间道路等交通设施建设按每万平方公里平均300公里铁路的较低标准计算，我国需要建设总长28万公里的铁路运营网络。考虑“后汽车时代”对轨道交通运输的巨大需求，按每万平方公里平均500公里的标准计算，我国需要建成总长48万公里的铁路运营网络。扣除目前的不到8万公里铁路通车里程，我国还需要再建20万―40万公里铁路，才能形成较为完整的、便捷的铁路运营系统。

如果按现规划年均建设3000多公里铁路的建设速度，需要60-120年才能建成理想的铁路运营系统，显然是不行的。为满通运输需要，我国应当将铁路建设速度，提高到年均1万公里以上，高峰年甚至可以达到2万公里。

与此同时，我国需要修建和等待提高等级的乡间道路更多。目前我国的人均收入已经达到世界中等偏下水平，但铺敷道路在全部道路中的占比仅有30%，明显低于下中等收入国家2000年时的56.3%，不到高收入国家92.5%的1/3。我国铺敷道路占比低，主要是因为农村特别是山区未铺敷的土路过多。为建设城乡协调发展的和谐社会，需要成倍地改造或新建铺敷道路。粗略估计，到2020年我国县和乡镇政府需要改造500多万公里的乡间道路。

水电和风电等可再生能源开发利用目前我国人均年电力消费1000多千瓦时，远远低于1999年世界人均2108千瓦时的水平，与高收入国家的人均消费8496千瓦时相比，差距更为悬殊，因而时常出现电力供应紧张的情况。从长远发展趋势看，我国无疑需要加强电力建设。我国是全世界水电资源最丰富的国家。然而，由于长期忽视和抑制水电投资，我国的水电开发利用比率很低，大量的水能资源常年累月白白流淌，这不仅是我国的能源损失，同时也是人类的巨大损失。我国风电的开发利用情况，与此类似。如此数十年，不知因此而多烧了多少宝贵的煤和油。

为了合理利用自然资源，建设节约型社会，我国理应进一步加快水电和风电等可再生能源的开发利用。譬如，有关部门应当积极规划并加快实施怒江和雅鲁藏布江流域的水电开发，金沙江上的虎跳峡电站建设方案，也值得重新论证。虎跳峡如建成大库容电站，则可进行多年调节，能够使下游白鹤滩、溪洛渡、向家坝和三峡等大型电站，都常年均匀发电，大幅度提高发电量，等于无形中多出1-1.5个三峡电站。至于由此而将被淹没的虎跳峡与长江第一湾等景点，自有广阔水面和众多可通航新奇峡谷，取而代之。到那时，于万峰丛中，库区景致，浩瀚幽奇，帆白水碧，另有一番气象。

加快地铁和给排水等市政设施建设为减少城市交通堵塞，减轻空气污染，节约能源消耗，我国城市普遍应当优先发展公共交通。大城市和特大城市，则需大力发展轨道交通。目前北京市规划的地铁总里程约为400公里，与美国纽约早已700多公里的地铁相比，显然是不够的，需要成倍地扩大地铁建设规划。特别值得注意的是，我国大多数百万人口以上的大城市，直到目前还没有地铁，这种状态急需改变。因此，今后二三十年，我国各大城市的轨道交通建设，需求量极其巨大。

随着城市化进程加快，城镇人口大量增加，客观上要求城市给排水系统和污水处理产业加快发展。同时还应当清醒地看到，由于过去我国很多城市制定的饮用水质量和卫生标准偏低，要普遍提高城市居民的饮水质量，在城市自来水厂和水源地建设方面，还存在着大量的投资需求。基于同样的原因，其他市政设施，例如公共厕所和车站、广场、公园等公共场所适宜安装的饮水设施等，与发达国家相比，也非常落后，显然也是需要大幅度增加公共投资的领域。

城镇住房建设尽管目前一些城市出现商品房销售下降现象，但由此便以为我国城镇住房建设规模已经能够满足需求，那就大错特错了。其实，当前的商品房滞销现象，主要是由房价偏高和面临拐点而导致的暂时假象，大量的真实住房需求尚未充分表现出来。以北京为例，目前虽然像其他一些城市一样，商品房销售不畅，但只要你离开宽阔大街，到小巷中去走一走，向四合院里面望一望，就不难看到破旧不堪的老旧平房。实际情况是：多数市民还没有住上符合宜居条件的房屋，至于大量外来打工者的居住条件，就更差了。首都尚且如此，其它城市可想而知。

有人根据国家和建设部提出的社会经济与城镇中长期发展规划估算，为满足城镇居民改善居住条件、给新进城者提供必要的住房和补偿旧住房的拆迁等三项合计，到2020年我国城镇总计需要增加200多亿平方米的住宅，年均应当竣工城镇住宅建筑面积17亿多平方米。而目前我国城镇年实际竣工的住宅建筑面积，只有6亿多平方米，其中由开发商提供的商品房销售面积5亿多平方米，供给与需求之间的差距十分悬殊。因而，要从根本上解决好城镇居民住房问题，必须进一步放开城镇住房的建设与供给渠道，加大住房建设投资，增加住房供给。

卫生环保与国民教育投资尽管人均收入已经进入世界中等偏下行列，但我国城乡的卫生设施还相当落后，特别是农村卫生设施的使用率很低，不少地方实际上是空白，远未达到低收入国家与地区的平均水平。在环境保护方面，水与空气污染都相当严重，恶性事件频发，需要在加强法制、严惩肇事企业及其责任人的同时，大量增加环保投入。

在今后相当长一段时间内，中小学教育和成人再就业培训教育，都存在巨大需求。譬如，无论大中城市还是偏远山区，中小学的公费校车基本上都还属于空白，需要中央与地方政府合力，争取尽快改变。事实上，在义务教育领域，仅开校车一项，对公共投资需求就十分巨大。城乡中小学普遍开校车，受益的不仅是广大的中小学生及其家长，还将大量增加就业，从多方面扩大国内需求，有力促进经济增长。

增加公共投资需要采取的措施

积极调整有关领域的发展规划 发展规划对各个领域投资建设的引导与制约作用极大，要大幅度增加公共投资，必须首先调整有关领域的发展规划。以铁路建设和教育投资为例，如果不根据实际需要成倍地延长全国铁路网络规划总里程，铁路建设项目和投资额就无法大幅度增加；如果不遵循“以人为本”原则，将中小学开校车列入我国义务教育发展规划，教育投资的增加幅度必然有限。总而言之，前述需要增加投资的各领域，都需要制定新的发展目标，并相应调整发展规划。

通过立法促进公共投资对于基础产业的发展，邓小平曾经说过：“宁肯欠债，也要加强。”如能通过立法或人民代表大会的决议案，对必要的公共设施明确作出加强建设的规定，政府有钱要加强建设，没钱通过发债借款也必须加强建设，那么，我国的公共设施建设与公益事业发展，肯定就会快得多。

依据长远规划加快重大工程论证与设计重大公共工程不仅投资额巨大，建成后的影响往往也很深远，不可草率决策，不能不认真设计。因而，要把增加公共投资作为应对全球性金融危机的首选措施，必须依据有关领域的长远发展规划，加快重大工程论证与设计，为实施项目建设，创造必要条件。

完善基础产业产品与服务的价格形成机制导致我国能源交通等基础产业投资建设不足的一个重要原因，是有些产品与服务的价格长期偏低，降低了其投资回报率和偿还债务的能力，进而影响到建设资金的筹集。因此，要理顺基础产业的投资渠道，增加投资来源，就不能忽视其产品与服务的价格水平合理性问题，需要进一步完善基础产业的价格形成机制和管理体制。

放松对基础设施项目的融资限制加强能源交通等基础产业的投资建设，最关键的环节是要增强其融资能力。妨碍我国基础产业融资的主要障碍，并非这类产业的偿还能力低，而是现行的企业与项目投融资管理体制和法规不健全。这方面最突出的问题有二，一是我国特有的项目最低资本金比率规定，限制了基础产业新建项目通过合理负债筹集更多基本建设资金的活动空间，二是在企业债券发行方面没有为基础产业提供更多的便利。

因此，要增加基础产业投资，当务之急是进一步健全我国的投融资体制和相关的法规。首先，应当降低水电和铁路等能源交通建设项目的最低资本金比率，以便商业银行对这类建设项目加大信贷支持力度。其次，还需要尽快修改完善企业债券管理条例，使能源交通等基础产业中的大型企业获得更大的发行债券自。具体地说，目前我国可以考虑将铁路和大中型水电建设项目的最低资本金比率，由目前的35%和25%，都降低到5%，同时允许开发建设这类项目的大中型企业，在金融市场上自主发行不超过其资本金8倍的企业债券。通过此项改革，目前只够建设1条铁路的资本金，就可以用来建成7条同样造价的铁路。

允许地方政府适当发行市政债券我国在公共设施与公益事业方面落后的一个重要原因，是长期以来各级地方政府对自己行政区之内的公共设施与公益事业投入不足。而地方政府对公共设施与公益事业投入不足的一个原因，又与我国现行《预算法》第28条原则上禁止地方政府发行债券有关，地方政府缺少可供调节中长期财政收支余缺的融资权。因此，要增加公共设施与公益事业方面的投资，非常重要的一条措施就是需要适当修改《预算法》第28条，允许地方政府在法律允许的数量限度内发行市政债券，将筹集到的资金用于公共设施和公益事业建设。政府负债建设公共设施、发展公益事业，会使社会上的钱更多，愿意投资于政府债券的人和可以用来购买公债的资金相应增多，从而形成良性循环。

（作者为中国投资学会副会长）