云南边疆民族地区扶贫开发研究

【摘要】 云南地处西南边陲，集边疆、民族、山区以一体，特殊的自然、地理和文化历史条件，决定了云南经济社会发育程度低，贫困问题严重。从云南区域实际出发，以特殊区域与特殊对象为重点，走扶贫开发与产业扶贫、环境保护相结合道路，完善扶贫开发资金投入体系、加强农村社会保障体系建设，是云南提高扶贫开发工作效率和质量，缓解和消除贫困现象的重要途径。

【关键词】 云南 边疆民族地区 整村推进 整乡推进 兴边富民 连片开发

一、概述

作为一种社会经济现象，贫困是经济、社会、文化落后的总称，是由低收入造成的缺乏生活必需的基本物质和服务以及没有发展的机会和手段的生活状况，是一个多因素综合作用的结果。促进发展、消除贫困是人类社会的共同事业，人类在扶贫开发的长期实践与探索中，形成了一些具有代表性的理论。1956年，美国经济学家纳克斯（Ragnar Nurkse）提出“贫困恶性循环”理论，认为发展中国家之所以贫困，是因为这些国家（或地区）的经济中存在着若干个互相联系、互相作用的“恶性循环系列”，使得资本形成不足。要摆脱贫困，打破恶性循环，必须大规模地增加投资，增加居民储蓄，促进资本积累的形成。同年，美国经济学家纳尔逊（R.R.Nelson）提出“低水平均衡陷阱”理论，认为发展中国家（或地区）经济贫困主要是因为人均收入过低，导致储蓄能力过低、投资量小和资本形成不足，要摆脱这种“低水平均衡陷阱”，必须进行大规模的资本投入，使投资的增长和产出的增长超过人口增长。1957年，美国经济学家哈维・莱宾斯坦（Harvey・Leibenstein）提出经济发展“临界最小努力”理论，认为发展中国家（或地区）要打破收入低与贫困之间的恶性循环，就必须保证足够高的资本投资率，这个投资率的水平值即“临界最小努力”，没有这个“最小努力”就难以使国民经济摆脱贫困落后的困境。1974年，瑞典贫困问题专家冈纳・缪尔达尔（Gunnar・Myrdar）提出“循环积累因果关系”理论，认为贫困是社会、经济、政治和制度等综合作用的结果，主张通过权力关系、土地关系、教育等方面的改革，实现收入平等，增加穷人的消费，以提高投资引诱。上述理论，对于缓解和消除发展中国家贫困问题，促进扶贫开发具有重要的实践意义。

近十年来，随着《中国农村扶贫开发纲要》的实施，云南加快贫困地区脱贫致富进程，取得了明显成效：第一，财政扶贫资金投入力度明显加大。2001―2009年，全省共投入省级以上财政扶贫资金142.06亿元，其中中央财政扶贫资金96.17亿元，省级财政扶贫资金45.89亿元，省级财政资金投入总量居全国第一。第二，贫困人口数量明显减少。全省贫困人口从2000年底的1022.1万人下降到2009年底的540万人，减少了482.1万人，贫困发生率由29.63%下降到14.71%。第三，贫困地区农民收入水平明显提高。73个部级扶贫重点县农民人均纯收入由1100元提高到2569元。第四，贫困地区整体经济水平明显增强。73个国家扶贫开发工作重点县人均GDP从2000年的2207元提高到2009年的7198元，农业总产值从302亿元提高到810亿元，人均地方财政收入从120元提高到418元。此外，贫困地区的基础设施得到加强，社会事业得到发展，生态环境条件得到不断改善。然而，与全国其他省区相比，云南扶贫开发仍然面临着贫困面大、扶贫资金缺口大、贫困程度深、扶贫成本提高、返贫率高等突出问题，形势依然十分严峻。

二、云南边疆民族地区贫困基本状况

云南地处我国西南边陲，是一个集边疆、民族、山区、革命老区为一体的农业省份。在全省394000平方公里的国土面积中，坝区面积仅占6%，山区面积高达94%，且大部分属于“老、少、边、穷”的山区农村。全省分别与缅甸、老挝、越南三国接壤，辐射8个州市25个县市，边境线长达4061公里，占我国陆地边境线的1/5，分布于国境线上的拉祜族、景颇族、傈僳族、佤族、苗族等19个人口较少民族和沿边跨境少数民族地区是贫困人口最集中、贫困程度最深、脱贫难度最大的地区。云南是中国世居少数民族种类最多、特有民族最多、人口较少民族最多、民族自治地方最多、实行区域自治的民族最多的省份。全国有55个少数民族中，而云南就有51个，人口1533.7万人，占全省总人口的33.4%，其中5000人以上的世居民族有25个，特有少数民族15个（30万以下的8个）；在全省16个州市129个县中，有78个少数民族自治地方的贫困人口达340.7万人，其中绝对贫困人口127.29万人，低收入人口213.41万人；在全省25个少数民族中，有景颇族、拉祜族、佤族、傈僳族四个特困名族，共171.5万人，主要分布于全省13个州市59个县市298个乡镇；12个“直过”民族138万人基本处于整体贫困状态。云南又是我国革命老区形成较早的省份之一，全省共有47个县和38个乡镇为革命老区，其中27个是部级扶贫开发工作重点县，3个省级重点县，14个民族自治县，6个边境县，由于地处深山、石山区、高寒山区和边境民族地区，尚未摆脱贫困状态。

三、云南边疆民族地区扶贫开发的主要做法

近年来，云南结合本省实际，创新扶贫工作思路，加大扶贫开发力度，突出扶贫重点，调整扶贫方式，积极探索符合云南贫困实际的扶贫开发新途径和新模式，取得了宝贵经验。

1、整村推进

“十五”、“十一五”期间，云南省先后出台了《云南省农村扶贫开发纲要（2001―2010年）》《云南省“十一五”整村推进规划》《云南省关于加强整村推进扶贫开发工作的实施意见》等重要文件，确定以行政村为单元实施4000个重点村和以自然村为单元实施5000个温饱村，到2010年完成3万个30户以上贫困自然村的整村推进任务，其主要做法：第一，加强领导，落实责任。明确行业扶贫责任，建立目标责任考核机制，逐级分解目标，将任务分解到部门，落实到责任人。第二，整合资源，合力攻坚。以村级规划为平台，按照“统一规划、统筹安排，各司其职、各负其责，渠道不乱、用途不变，相互配套、形成合力”的原则，统筹各类强农惠农政策、农村社会保障政策、社会事业发展政策，建立并落实以贫困村整村推进为平台的资源整合机制。开展“千企扶千村”扶贫行动，加强与中央定点扶贫单位、上海市的沟通联系，认真落实滇沪对口帮扶规划，不断提升定点扶贫、对口帮扶的范围和层次，丰富社会扶贫的内容。第三，强化管理，注重实效。全面落实财政扶贫资金预拨报账制，坚持资金跟随项目走的原则，严格实行支出凭证县级财政报账制管理，确保工程建设进度和资金安全运行。严格扶贫资金投向和使用范围，财政扶贫资金按缺什么补什么的原则，主要用于贫困户的住房改造、人畜饮水、基本农田、村内道路、产业开发等与解决贫困群众温饱关系最密切的项目上。第四，督促检查，狠抓落实。在扶贫项目资金的安排上，严格坚持先难后易的原则，优先安排最贫困的村实施规划，优先解决群众最迫切需要解决的问题。牢固构建上级监督、部门监督、监察审计监督、群众监督和社会舆论监督的五道防线。第五，切实发挥贫困群众在扶贫开发工作中的主体作用，组织群众全程参与规划的制定、实施、监管。整村推进的实施，取得了明显成效。资料显示，2002年至2009年，全省整村推进累计投入各类扶贫资金91.88亿元，覆盖16个州市的124个县，完成4835个行政村的整村推进，267.3万户1208.5万人受益。

2、整乡推进

2009年5月，云南省开始组织实施第一批17个乡（镇）整乡推进试点，出台了《云南省扶贫开发整乡推进试点工作指导意见》，并相继在全省16个州市20个乡镇、182个村委会、1576个自然村开展了整乡推进试点。整乡推进项目规划紧紧围绕产业扶贫、基础设施、社会事业、生态能源建设、科技推广、民生保障和农村基层组织建设等七大类建设项目，规划总投资22.55亿元。其主要做法是：第一，创新思路，按照资源大整合、社会大参与、群众大发动、产业大发展的理念，探索创新开发模式，统筹协调发展，充分发挥整乡推进的平台作用，整合资金，集中力量办大事。第二，科学规划，明确目标，突出特色，尊重民意，整乡推进扶贫开发试点项目实行一次规划，两年实施，第三年检查验收，省级每乡补助600万元。第三，创新产业发展机制，形成连片开发态势，建设一批特色商品基地，促进产业规模化发展，加大劳动力培训转移力度。第四，健全服务体系，加强农业科技机构和队伍建设，建立健全农业生产资料和农产品流通体系，金融支持“三农”体系、农村社会事业服务体系、便民服务体系。目前在产业扶贫、基础设施建设、安居工程建设、乡村道路修建、生态能源建设、科技和劳务输出培训、致富带头人培养等方面已取得较好效果。

3、兴边富民

2005―2010年，云南实施了包括基础设施建设、温饱安居、产业培育、素质提高、社会保障和社会稳定、生态保护与建设等6大工程30件惠民实事的“兴边富民工程”，工程累计投入资金预计达到254亿元。工程分两轮开展：第一轮（2005―2007年）的目的是促进民族团结，实现睦邻强省。三年共投入中央及省级财政扶贫资金7.92亿元，在25个边境县，实施了2453个贫困村的整村推进项目和101609户的扶贫安居工程项目，分别投入资金4.16亿元和3.76亿元。同时，在产业扶持、劳动力培训转移、易地搬迁、信贷贴息等各类扶贫开发项目的安排上，向边境地区倾斜。通过第一轮“兴边富民工程”的实施，25个边境县贫困人口由2004年底的166.47万人下降到2007年底的125.44万人，贫困人口比重由33.3%下降到24.7%。在第一轮工程基础上，2008年，云南省委省政府出台了《关于实施新三年“兴边富民工程”的决定》和《云南省“兴边富民工程”新三年行动计划（2008―2010）》，启动实施了新一轮“兴边富民工程”。安排财政扶贫资金4.3亿元，在边境25个县的沿边乡镇实施2864个贫困自然村整村推进。兴边富民扶贫开发工程的实施，在边境25个县投入财政扶贫资金共18.38亿元，实施了4902个贫困自然村整村推进，使边境一线贫困程度得到有效缓解，贫困人口数量明显减少，贫困村脱贫产业逐步发展壮大，村容村貌有了较大改善，可持续发展能力得到有效增强。据资料显示，2005―2010年，边境地区GDP由305.6亿元增加到683.3亿元，年均增长31.2%，高于全省平均水平1.4个百分点；农民人均纯收入由1337元增加到3114元，收益面覆盖4902个贫困自然村的18.2万户76.4万人，基本实现“村村通”广播电视，25个边境县市全部建立了新型农村合作医疗制度和农村低保制度。

4、特殊帮扶

针对贫困的区域性、群体性特征，云南加大了相应的扶贫开发力度。第一，加大了对藏区、“直过区”、少数民族地区、革命老区、原战区的扶持力度。先后制定了《云南省扶持人口较少民族发展规划（2006―2010年）》《云南省扶持人口较少民族发展专项建设规划》，以及傈僳、拉祜、景颇、佤族等四个特困名族脱贫发展规划等，实施了100个特困民族乡和100个边境民族贫困乡的扶持计划，通过落实党政硬化责任，分解落实部门责任，各级给予补助，上海对口帮扶，部门整合资金，机关挂钩扶贫，社会广泛参与，群众自力更生等政策措施，形成了多部门协作，多渠道投入，多层次推进，多方力量参与，合理帮扶的“大扶贫”工作格局。第二，对苦聪人（拉祜族）、莽人（布朗族）、克木人（布朗族）、人（彝族）、山瑶支系（瑶族）进行了重点帮扶等，累计投入普洱市镇沅县苦聪人帮扶资金2.6亿元，基本解决了1.3万苦聪人的温饱。整合投入莽人、克木人帮扶资金1.66亿元，开展了整村推进、基础设施、产业发展、安居工程等12项工程建设，取得了阶段性成果，使边远、少数民族、贫困地区的生产生活条件得到明显改善，经济发展不断加快，基本实现整体脱贫。

5、连片开发

为适应新阶段扶贫开发的形势变化，探索创新财政扶贫机制，2007年开始，云南按照国家的统一安排，建立了对特殊困难区域重点扶持机制，加大了对昭通、文山、怒江、迪庆集中连片贫困州市的投入力度，整体贫困状况得到明显缓解。在全省10个县开展了“县为单位，整合资金，整村推进、连片开发”的试点工作，按照产业发展、基础设施、生态建设、社会公益和科技培训等内容编制连片开发规划。在中央和省级投入1000万元试点资金的基础上，以县为单位，规划为平台，按照1:3的比例，整合有关部门资金，集中用于连片开发。2007―2009年，共投入省级以上财政扶贫资金1亿元，探索了集中力量、集中投入、集中解决贫困地区“三农”问题新途径，起到了促进作用。云南开展集中连片开发扶贫的实践，成功地探索了促进贫困人口整体脱贫的一条途径，为新时期扶贫开发工作提供了新的视野、思路和模式。推动了扶贫开发从完全依靠财政投入到财政投入和社会投入并举转变，从着力解决贫困人温饱问题向更加注重产业开发转变，从分散式的扶贫向集中连片开发转变，从单项工作向全面推进转变，从主要以扶贫部门为主向全社会帮扶转变。集中连片开发中的“一次性规划，整体推进”的做法，弥补了过去传统扶贫方式中力量弱、范围小、资源配备不足，大项目实施难等局限。

此外，云南还紧密结合省情，在易地搬迁扶贫、以工代赈扶贫、社会扶贫、扶贫贴息贷款、贫困地区劳动力转移培训等方面进行了有益探索，取得了宝贵经验。

四、云南边疆民族地区扶贫开发面临的突出问题

由于受特殊的自然、地理、经济、社会、历史、文化等因素的影响，云南扶贫开发工作仍然面临着一系列突出问题。

1、贫困人口仍然庞大

按照1196元的扶贫标准，到2009年，云南省还有贫困人口540万人，占全国贫困人口的15%，居全国第二位；全国每7个贫困人口中就有1个在云南；若国家扶贫标准提高到1500元后，云南贫困人口将达到1000万人左右，增加40%以上；还有60多万特困群众基本丧失生存条件，急需进行易地搬迁扶贫，16个沿边跨境民族贫困人口达112万人；有部级扶贫开发重点县73个，居全国第一，省级重点贫困县7个，农民人均年收入为3369元，排全国倒数第3位。

2、区域贫困仍然显著

云南省贫困人口分布具有极强的区域性。贫困人口主要集中在生存环境更差、居住更加分散、构成更加复杂、社会发育程度更为落后的山区和少数民族地区、革命老区、原战区、边境一线、“三江”（怒江、澜沧江、金沙江）沿岸地区，这些地区地形复杂，山高谷深，自然条件恶劣，扶贫难度大，成本高，抗御自然灾害和开展生产自救的能力较弱，因病因灾返贫现象十分严重。迪庆藏族自治州、怒江傈僳族自治州地处横断山脉高山深谷区，集民族、山区、贫困为一体，发展最为滞后，是云南省类型最特殊的贫困地区；位于中越边界的文山壮族苗族自治州属革命老区和原战区，岩溶面积占51%，自然生态环境恶化，贫困面广；地处滇东北的昭通是云南人口大市，贫困人口超过100万人，是贫困最集中的地区；在边境一线的8州市25县，总人口189.84万人，贫困人114.84万人，独龙族、德昂族、基诺族、怒族、阿昌族、普米族、布朗族7个人口较少民族总人口22.9万人，贫困发生率达74.2%，12个“直过区”民族贫困人口138万人，贫困发生率达91.1%，景颇族、佤族、拉祜族、傈僳族4个特困民族基本处于贫困状态。

3、贫困程度仍然较高

旧的贫困因素还未弱化的同时，新的致贫因素却在不断强化，突出体现在：第一，深度贫困人口规模大。数据显示，2009年末，云南边远少数民族贫困地区农民年人均纯收入在785元以下的深度贫困人口有153.4万人，占全省540万贫困人口的28.4%，占全省160.2万深度贫困人口的95.8%，涉及16个州（市）105个县（市、区）的1025个乡（镇）、5204个建制村、137万个自然村。第二，贫困人口收入差距大。因政策原因，全省收入差距、城乡差距、区域差距有扩大趋势。2002年全省农村居民人均纯收入与城镇居民可支配收入之比为1:4.27，2007扩大到1:4.53，远远超过国际公认的1:3的警戒线。2009年云南农民人均收入最高的玉溪市为5119元，最低的怒江为1709元，相差3410元。73个部级扶贫工作重点县的农民年人均纯收入仅为2569元，仅为全省的76.25%、全国的49.85%。第三，贫困发生率高。2009年，云南贫困发生率达14.8%，占全国贫困人口的15%，居全国第二位。目前，全省少数民族自治地方及25个边境市县贫困发生率均高于全省平均水平，全省农民人均纯收入在785元以下的深度贫困人口中，少数民族占68.6%。此外，因市场风险、政策风险、工程移民、建设用地、生态保护等因素，都有可能产生新的贫困群体。

4、开发保护矛盾凸显

据资料显示，在云南现有的国土面积中，大约有50%以上的国土面积划归为各种类型的保护区。而这些地区大部分为贫困地区，也就是说，保护区与贫困之间在地理上存在重叠关系，如地处东亚、南亚和青藏高原三大地理区域的交汇处的“三江并流”区域，有9个自然保护区与10个风景名胜，是中国生物多样性的中心和世界上温带生物多样性最丰富的区域。同时，这一区域又处于中国四大贫困区之一的青藏高原区边缘，分布于迪庆藏族自治州、怒江傈僳族自治州和丽江地区，总人口约80万，许多是从原始社会末期或奴隶社会直接进入到社会主义社会的“直过”民族，由于其落后的农业生产方式和生活方式，决定了他们对区内自然资源有强大的依赖性。保护区的设定，必然割断这些居民与保护区内自然资源的直接联系，使他们丧失了赖以生计的食物、燃料及其他经济收入，在目前生态补偿机制不到位、不完善的情况下，必然导致其贫困程度的加深。不仅如此，当地政府为了发展经济，往往在保护区内盲目开发，有时不惜破坏大量的森林资源或者在实行严格保护的保护区内修公路，造成山体滑坡、水土流失等问题，使当地居民面临的生态灾害增多，生命财产受损更大，贫困程度进一步加深。

5、扶贫资金缺口巨大

解决贫困问题，资金是关键。“十一五”期间，按照每村补助15万元的标准，云南已完成3万个贫困自然村的整存推进，但还有4万个贫困自然村因资金缺口无法纳入省级整村推进规划。如果要完成整村推进的六项任务，每个贫困村需投入50万元左右，要解决云南540万贫困人口的温饱并实现脱贫致富，扶贫资金需求量巨大。更为重要的是，自分税制改革后，中央和地方因“财权上移，事权下移”导致云南地方财力不足，加之现行中央转移支付制度的缺陷，必然因扶贫投入不足造成扶贫开发难度加大。

五、深化云南边疆民族地区扶贫开发的建议

1、特殊区域与特殊对象相结合

以新一轮西部大开发和建设“桥头堡”战略为契机，积极争取国家层面的支持，进一步推进集中连片特殊困难地区综合开发，加快滇西沿边和哀牢山区、乌蒙山―凉山片区、石漠化地区以及迪庆、大理、丽江、怒江等藏区扶贫开发进程。按照分类指导、区别对待原则，对贫困程度不同的区域和群体实施差别扶持政策。同时以深度贫困自然村为基本单元，瞄准最贫困少小民族对象，从最贫困的地区和农户开始，锁定帮扶目标，大力推进安居温饱、产业发展、基础设施、素质提高、服务体系建设、整村推进六大工程建设，持续解决深度贫困人口温饱问题。

2、扶贫开发与产业扶贫相结合

实践证明，利用云南自然地理优势、培植地方特色产业、促进产业发展，是增加云南边疆民族地区农民收入、推进扶贫开发的一条重要路径。第一，应将扶贫开发与发展现代农业紧密结合起来，以市场为导向，通过农业产业结构的调整，形成以龙头企业为带动，以乡或村为单位的地方主导产业和特色产品，如采取一乡多业、一乡多品、一村一业、一村一品等思路发展具有云南特色的马铃薯、林果、咖啡、药材等产业；同时充分利用民族文化资源发展具有文化产业。第二，针对云南贫困地区产业发展中市场拓展不够、龙头企业规模小、资金缺乏、经营体制落后、体系不健全等问题，政府要在政策、引导、服务及管理方面加大力度，发挥主体作用。第三，重点应建立系统有效的特色产业融资体系。在加大政策性资金投入的同时，通过行业、项目、金融、民间、社会等多种形式，筹措产业发展所需资金。第四，龙头企业发展应促进农民增收。可采用产业化经营方式，如丽江的“公司+基地+农户”扶持产业，楚雄采取的土地入股、农民进厂打工、年底分红等。也可以通过建立示范基地，带领和引导当地农民参与到产业发展中来。

3、扶贫开发与环境保护相结合

解决贫困与环境之间重叠的矛盾，必须在保护生态环境的前提下扶贫开发。第一，需要在健全立法体系和整体规划的基础上，依据公共物品理论，建立以政府为主体，多元化的生态补偿投入机制，完善生态补偿评价体系。第二，改变保护区少数民族传统的生产方式，如佤族、景颇族、独龙族、怒族和基诺等民族的刀耕火种，把农村发展和生态环境治理与保护有机统一起来，如“猪―沼―果”“猪―沼―菜”“猪―沼―药”生态经济发展模式，实现在保护中扶贫，在扶贫中保护。第三，通过控制保护区人口增长，加大易地扶贫力度等，减轻保护区生态的承载压力。第四，利用民族地区的传统文化，如民间禁忌和乡规民约，形成持续的自然保护体系。

4、完善扶贫资金投入管理体系

坚持“政府主导，社会参与，自力更生，开发扶贫”的方针。以政府投入为引导，动员企业、农民、社会其他力量千方百计增加扶贫资金投入。为了避免“低收入均衡陷阱”的出现，政府要在控制人口过快增长的基础上，建立财政扶贫资金长效机制，每年新增扶贫资金增幅应高于财政支出增幅，并通过财政贴息、项目补助、以奖代补等手段，引导全社会增加扶贫投入。扶贫资金要进一步向边远、少数民族、贫困地区倾斜，要鼓励在贫困地区开展村镇银行、小额贷款公司以及新型农业保险试点，扩大扶贫信贷规模，使农村信用合作社、农业银行、发展银行等支农金融资金顺利进入农村经济发展领域。管理上，应建立健全扶贫资金管理体制，加强扶贫资金的集中管理、投放重点和绩效考评制度，提高其使用效率。

5、健全公共社会服务保障体系

建立贫困农民社会保障立法体系，完善贫困农村最低生活保障制度，强化政府在社会保障中的投入、管理和监督责任，实现包括养老保险、医疗保险、工伤保险、社会救助等社会保障体系在内的全覆盖，使贫困老人有人养，贫困病人看得起病、有地方医治，失业者有救济等；完善高等学校家庭经济困难学生资助体系，减轻困难学生家庭经济负担，要消除贫困家庭因子女上学导致家庭返贫现象的发生，对贫困农村贫寒子弟上学应通过国家补贴，减免他们的学费，尤其要加大品学兼优贫寒学子的资助和奖励力度。

此外，文化扶贫、教育扶贫、科技扶贫、劳动力培训、以工代赈、易地扶贫、社会扶贫、国际合作等，也是消除云南边疆民族地区贫困，促进发展的有效方式。

扶贫开发是一项复杂的系统工程，随着国家综合国力的不断提升，人民生活水平的不断提高，一方面，国家应把扶贫开发放在更加突出的位置，担负起相应的国家责任；另一方面，社会各界也应积极投身于扶贫开发的实践中，为实现人类减贫和共同富裕做出应有的贡献。

（注：基金项目：教育部人文社会科学研究一般项目（11YJC790091）：“三江并流”区域生态环境建设对贫困地区脱贫的影响阶段性研究成果。）

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