新型城镇化建设人文情怀抉择研究

1新型城镇化的精髓：人文情怀

1．1新型城镇化的“新”意解读

理论界关于“新型城镇化”还没有一个完全统一的界定，一般是指“以科学发展观为引领，以促进人的全面发展与构建和谐社会为目标，以市场机制为主导，强调产业支撑并以与新型工业化、信息化和农业现代化为互动，以统筹兼顾为原则，城市化和农村城镇化并举并以全面提升其质量和水平为重点，走集约、智能、绿色、低碳、个性鲜明、城乡一体、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化建设路子。”可见，新型城镇化属于“内涵式城镇化”的范畴，相对于“外延式发展”的旧城镇化而言其“新”意主要表现在：一是新型城镇化不搞“造城运动”，即不一味地走“土地城镇化”或“房地产化”之路，而其更强调内在质量的转型提升。二是新型城镇化也绝不以牺牲农业和农村、生态和环境为代价，而更注重走规划超前、资源节约、环境友好、社会和谐的城镇化道路。三是新型城镇化不像旧城镇化那样存有“重大轻小、重城轻镇”倾向，而其强调的是城市群、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化。四是新型城镇化不像旧城镇化那样搞所谓的“重城轻乡”式的城市优先发展战略，而应注重城乡互补、城乡一体化发展。五是新型城镇化强调与新型工业化、社会信息化和农业现代化的相辅相成、“相得益彰”。六是新型城镇化不是千城一面、产业雷同的城镇化，而是传承了自身文脉、注重特色塑造且产业优势明显、产业错位发展的城镇化。七是新型城镇化的核心是“人”的城镇化，即它一方面强调要实施均等化的公共服务以促农民工“市民化”———要让农民进得来、留得下、有尊严，另一方面强调要让暂时还留守在农村的农民过上和城市居民一样的生活以及享有同等的公共服务。由是观之，可以说这些“新”意都体现了新型城镇化的浓浓人文情怀。换句话说，新型城镇化之所以冠之为“新型”就在于它的人文情怀，即新型城镇化关注人文、聚焦人文、见证人文，并以之为其建设的出发点和落脚点。总之，人文情怀乃新型城镇化之精髓，倘若违背或放弃这点，则无论我们对新型城镇化作何种解读或诠释都是肤浅的、有缺憾的或不全面的，实践中也只有真正领会了这个精髓才谓之抓住了新型城镇化建设的“牛鼻子”。

1.2新型城镇化建设中的人文意涵

既然新型城镇化建设反映和体现着浓浓的人文情怀，那么这里所述的“人文情怀”到底又是何意呢？关于这个问题还必须进一步厘清。按照学者鲁贵卿的观点，新型城镇化建设的“人文”是指“在城镇化建设过程中以‘人’为主体的各种目的、行为、文化现象的总称”。显然，这里“人文情怀”也就是指在城镇化建设中不仅要以改善和提高人的物质文化生活水平为前提，而且还要时时刻刻、全过程地贯彻“尊重人、关心人、满足人、发展人”的城镇化建设原则。这里还需说明一点，即本文中“人文情怀”的受体从广义上讲是指“四农”（农民、农村、农业、农民工），但归根结底所瞄准的对象是“（农村）人”即“农民”、“农民工”。具体来说，新型城镇化建设中的人文情怀应该包括“以人为本、就地就近城镇化、传承文化留住乡愁等核心内涵”。以人为本中的“人”至少包括有两部分人，即外出务工的农民工和仍留守在农村的留守农民。对农民工来说，其人文情怀的体现就是要赋予其与市民平等的权利，具体包括平等的就业权、平等的受教育权、平等的诸如养老保险、医疗保险等社会保障权等；对留守农民来说，其人文情怀的体现就是要通过城镇化建设以期让其与城市居民一样享受现代文明，具体包括现代的物质文明、精神文明等。就地就近城镇化（农村城镇化）所蕴含的最大“人文情怀”一方面是可以避免“城市病”抑或“农村病”（如留守老人、留守妇女、留守儿童乃目前农村社会的主要“病痛”）等问题的产生，但更重要的方面是将显著提高农村居民生活质量。当然其所潜含的城镇化建设要求主要包括：一是城镇布局体系要科学合理，要力戒城镇化发展的大城市倾向；二是城镇化建设中“城”、“乡”要一起抓，即要求城乡一体化发展，而不可“重城轻乡”、“抓城弃乡”；三是要发挥“靠山吃山、靠水吃水”的产业比较优势，以其特色产业来支撑和推动地方新型城镇化建设，而不能“盲动”。传承文化留住乡愁是新型城镇化建设中体现人文情怀的“点睛之笔”，也是对城镇化建设做出的最基本、最常规的要求。具体的人文意涵主要有：一是城镇化建设要以集约节约利用资源以及以生态保护为先，要始终追求GGDP（绿色GDP）而不是单纯的GDP；二是要注重对乡土文化的保护，要在城镇化发展中传承文明，或者说要通过城镇化建设来更好地传承文明，而不能走“（一边）发展———（一边）破坏”式的“零和”之路。

2西部山区城镇化热中的冷思考：城镇化人文不足

既然新型城镇化蕴含着天然的人文情怀，那么各地方在实践中就一定要用“人文”的情怀、“人文”的视野、“人文”的方法、“人文”的心态去推进新型城镇化建设而不能偏失，可以说这也是新型城镇化建设的题中应有之义，尤其是在西部山区的新型城镇化建设中更应将“人文情怀”贯穿到底，这也是由西部山区特殊的资源条件所天然决定的。然而，在西部山区的地方实践中还或多或少存在的一个问题即城镇化建设有余而新型城镇化建设不足，其中主要是人文缺失、人文迷失问题还一定程度地存在。

2．1进城农民工的权益保障不到位

要提高城镇化质量首当其冲的就是要让农民“进得来”、“留得下”、“有尊严”。显然，“进得来”、“留得下”主要涉及到进城农民的就业问题，这又包括就业的难易问题、就业的待遇问题、工作的环境问题等。（1）在就业的难易方面，据笔者对贵州省392个农民工就“您认为自己在城市找工作难不难”问题进行的调查显示，选择“很容易”或“比较容易”的仅占17.1%，选择“一般”占37.0%，而选择“比较困难”或“很困难”的占比高达45.9%，可见其职位竞争相当激烈，尤其对来自于西部山区文化素质较低且又无一技之长的农民工来说更是难上加难。（2）在就业的待遇方面，进城农民工与城市居民相比往往是“同工不同酬”。据调查，“2012年392个受访农民工的月平均收入约为2110.0元，其中尤以1500～2500元这个区段的人数为最多、占比达40.8%，月均工资性收入超过3000元以上的仅占比12.7%。”而同期贵州省非私营单位（指国有单位、集体单位等）在岗职工的年平均工资为42733元，折算后即月平均工资为3561.1元。也就是说，这个“正式工”群体比农民工这个“临时工”群体的月工资高出了1451.1元，可见其差距之大，若考虑到进城农民大多从事最脏、最累、最差的重体力活这个因素的话，其实际差距可能更甚。（3）在工作的环境方面，“据受访的392个农民工中对当前工作环境表示‘非常满意’或‘比较满意’的仅占22.4%，而表示‘不满意’或‘非常不满意’的则占比达36.7%”，可见其在工作环境方面的不满意程度甚高。由此可见，我们有理由相信这些来自西部山区的农民工要真正达到“进得来”、“留得下”的市民化要求还有不小差距，亦即城镇化进程中西部山区农民工的相关就业权落实还不太到位，此乃人文关怀不足的表征之一。“有尊严”最主要的可能就是涉及到农民工的住房或居住问题以及诸如教育、医疗、养老等方面的权益保障问题。（1）在居住方面，据国家统计局监测，2013年外出农民工中选择“在务工地自购房”的仅占0.9%，这说明农民工（其中也不乏城镇常住人口）绝大多数都是以“非安居房”的形式居住，其中住工地工棚的占11.9%，住生产经营场所的占5.8%，在单位宿舍居住的占比28.6%、比上年下降3.7个百分点，租房居住（与人合租及独立租赁）的占比36.7%、比上年提高3.5个百分点。即使住工地工棚、生产经营场所以及单位宿舍等也可能不是免费居住，如2013年外出农民工人均月居住支出就达453元、比上年增长27%，占其月生活消费支出892元的50.8%、人均月收入2609元的17.4%。显然，这样的居住条件、居住形式以及高涨的居住成本等都会无形地影响到农民工的“尊严”，这种情况在西部山区的城镇化实践中同样存在，可以说这也是其城镇化人文不足的又一“例证”。（2）在其权利的保障方面，据笔者调查，“388个受访农民工与用工单位正式签订了劳动合同的只有152人、占比39.2%，而雇工单位为其办理了养老保险、失业保险、医疗保险的占比分别为11.3%、5.2%、21.6%”，可见农民工的“权利荒”问题还一定程度地存在，这也折射出了城镇化中人文不足的严峻现实。

2．2留守农民的城镇化受益度相对较低

从理论上讲，新型城镇化建设可有效破解西部山区城乡二元结构问题，真正实现城乡一体化发展，让广大留守农民受惠受益。这是因为新型城镇化建设的起码要求就是要将“农村”和“城市”看成一个整体、置于一个体系下统一筹划，而绝不是“重城轻乡”、“重镇轻村”的畸形城镇化。然事实并不尽然。现实中城乡差距不仅仍然存在且城镇化的“作用”还可能进一步拉大了这种差距。因为城镇化建设的需要必然会要求公共财政优先投向城镇基础设施建设以及相关公共服务方面，而在政府财力有限或一定的情况下，由于“扁担效应”使然就会相应减少对农村社会建设的投入，至少投入的速度和程度不如城镇。以贵州省城乡居民最低生活保障支出为例，2013年用于城镇居民保障支出的费用为174125万元，比上年增长11.7%，年人均保障金为3414.2元；而用于农村居民保障支出的费用为612328万元，虽然比上年增长6.4%，但低于前者5.4个百分点，年人均保障金也仅为1283.7元。也就是说，城乡居民年人均保障金之比为2.66:1，显然这样的城镇化某种程度上是强化了一种马太效应，这也意味着在西部山区农村其城镇化发展的人文效应还亟需提高。

2．3城镇化发展的（大）城市倾向所致“反哺”效应有限

对广大的西部山区来说，城镇化发展的（大）城市倾向也是其人文不足的一种表现。据统计，截至2013年末，西部地区建制镇密度每万平方公里仅有10.6个，比东部地区每万平方公里64.4个的水平将近少54个。也就是说，西部地区城镇化建设的“重任”可能也就是由这每万平方公里10.6个建制镇来承载，且实际中可能更是“异化”为由西部地区的170个建制市（城市）来“主承载”。例如，2010年贵州省城镇化率为33.8%，而其省内的4个大中城市（贵阳、遵义、六盘水、安顺）实际承载的城镇人口就有659.9万人，占全省城镇人口总数1174.8万人的56.2%，这也就意味着其他建制市如凯里、都匀、毕节、铜仁、兴义、福泉等以及691个建制镇承载的城镇人口只占43.8%，而事实上贵州省所有建制镇中近80.0%的镇区人口都在1万人以下，有些甚至不到2000人，可见其城镇化发展的城市倾向也是很明显的，这对贵州这样的山区省份来说，所谓的通过发展城镇化来惠及农民、农村和农业的愿景就将落空，因为城市各类生产要素及城市文明囿于“万水千山”隔阻而很难自动“滴涓”于农村，亦即相关的“人文情怀”将难以体现。而且，贵州省的城市结构体系也不健全，中间层的“大城市”、“中等城市”数量明显偏少，现全省共有设市城市15座，仅占全国城市总数658座的2.28%，比全国城市数最多的山东省（48座）要少33座。因此在这种情况下，如果全省的城镇化重任只是由这15座城市来承载担负的话，不仅有点“小马拉大车”的意味，而且只会陡升诸多的“城市病”，其本身也是不人文的行为。

2．4特色资源产业力发挥不畅梗阻了城镇化人文效应的释放

西部山区在推进城镇化建设时很容易患重“城”轻“产”之毛病，即只是一味地、过分地看重城市建设，而相对忽视发挥产业力尤其是特色资源的产业力作用。据统计，截至2012年底，贵州省100个示范小城镇共有登记注册企业4276个，平均每个乡镇仅有42户，还不到同期全国平均每个乡镇登记注册私营企业数量的1/5；且这100个示范小城镇中500万元以上规模企业总共才754户，即平均每个乡镇仅有7.54户，不到2010年全国平均每个乡镇500万元以上规模工业企业数量的70%。一般来说，这100个示范小城镇都是有一定特色产业支撑的、经济发展水平较高的小城镇，其城镇化建设中相关产业力发挥况且如此，那么其他城镇的产业力发挥“质量”就可想而知了。其实，产业是城市发展的基础，城市是产业发展的载体，产业和城市的发展必须协同。反过来说，如果“产城”互动不够或产业力发挥不畅则不仅城镇化建设难以为继，而且其“人文”也将不足，这是因为：一是如果没有产业支撑，所谓的城镇化建设就将导致“空城一片”、“鬼城一方”，其必将浪费大量的积累资金、建设资金或财政资金等，也必将一定程度地挤占原本可用于山区农村建设的资金，进而减缓山区农村社会事业的发展等；二是如果没有产业的支撑，城镇吸纳就业的能力就将变弱，所谓的就地就近城镇化以及农民转化为市民或“人”的城镇化等问题就将成为空话；三是如果没有产业的支撑，西部山区再多的特色资源（如贵州省作为一个“资源王国”就有着丰富的矿产资源、旅游资源、水资源、生物资源等）也就将只是一个概念而已，所谓“特色资源→特色产品→特色产业”的转化逻辑就不复存在，从而以期通过农村发展、农业现代化实践来实现山区“人”（农民）的解放的目的就难以实现。

2．5“三非”问题贬损了城镇化的人文效应

囿于盲目城镇化以及存在急功近利思想，目前在西部山区的城镇化发展中出现了严重的“三非”问题。一是土地城镇化快于人口城镇化的“非规整”问题。譬如，2001年时贵州省城市的建成区面积还只有304.08平方公里，而到2012年增加到了586.1平方公里（主要是以农耕地的减少为代价），净增282.02平方公里，增长92.7%，即平均每年增长6.15个百分点；而城镇人口相应地从910.1万人增加到1268.5万人，11年间只增加358.4万人，增长39.4%，平均每年仅增长3.06个百分点，即比城市建成区面积的增速分别低53.3个百分点、3.09个百分点。进一步比较还可发现，贵州城镇化率从2001年（24.0%）到2012年（36.4%）只提升了12.4个百分点，平均每年提升1.13个百分点，即无论是其提升的幅度还是提升的速度都要显著低于城市建成区面积扩张的幅度和速度，二者之间的“对应关系”是城镇化率每提高1个百分点，则城市建成区面积就扩大7.48个百分点———土地扩张与人口城镇化的背离由此窥见一斑，其结果也必然是“新三农”群体（无地农民、失地农民、打工农民）的涌现。二是城镇建设或规划偏失的“非持续”问题。首先，西部山区城镇化建设中普遍存在一个“形式大于内容”的“好面子”问题，即存在重硬件轻软件以及重有形轻无形建设的问题，进而异化为重地上轻地下、重建房轻绿化、重经济效益轻社会效益、生态效益等的“好面子”现象；其次，城镇化建设普遍存在粗放式推进现象，特别是由于缺乏科学规划而造成的各种资源浪费更是严重，所出现的诸如“圈地”、“圈钱”甚至“圈人”等更是有违城镇化的初衷；最后，城镇规划缺乏一定的前瞻性，本来生态脆弱的民族地区或资源型地区应积极甚至优先发展城镇化，但这些地区的城镇化水平往往还可能低于地方平均水平。三是传统文化或价值理念散失的“非文明”问题。随着城镇化的发展，各类“社会病症”逐渐凸显，如交通拥挤、环境污染、资源紧张、物价飞涨、文化流散、社会冲突等也越发突出，从而使得我们所期待的通过城镇化改变生活、传承文明的构想不免蒙上了一层阴影。例如，“在贵阳市镇山村（布依族村寨）的四代人中，第一代人（60岁以上）对布依族语言掌握和应用非常熟练；到第二代人（40～60岁），语言开始发生变化，汉语介入逐渐增加；从第三代人（20～40岁）开始，布依语已经很不熟练；到第四代人（20岁以下），布依语言面临着被彻底替换成汉语、逐渐被弃置的境地。”可以说，这种状况一定程度上都可认为是“城镇化惹的祸”。总之，无论从哪个角度来看，上述“三非”问题都是城镇化建设的非“人文”之举，实践中必须极力规避之。

3西部山区新型城镇化建设的人文补正：实施协同战略

“协同”指的是“复杂系统中各组成要素之间及各子系统之间在操作运行过程中的合作、协调、同步、和谐，在宏观上这一概念表现为整个系统的有序化”。如果要作进一步比较的话，协同和协调尽管外在意义较相似，但内在的理论内容方面，“协同更加侧重强调各组成要素或各子系统在同一时空里具有相同的地位、不可替代的作用的同时，也更多要求建立同心合力、相互依存、相互配合的关系。”正是鉴于这种理论意义，笔者认为可以实施协同战略来对西部山区新型城镇化建设中的人文不足或缺乏问题进行补正，具体包括三种维度的协同，即发展协同、制度协同和文明协同。

3．1战略层：发展协同解决“（农村）人”的生活质量问题

发展协同是指西部山区在走新型城镇化道路过程中，不要只是将目标瞄准为发展（大）城市的城市化道路，而要大中小城市与小城镇“齐头并进”，尤其是要以农村城镇化为战略重点和突破口来推进其城镇化建设，这样才符合山区实际、才能真正彰显人文情怀。这里有两个关系要加以区分，即“城市化指人口向城市的集中过程，农村城镇化指农村人口向县域范围内城镇的集中过程或者说是形成小城镇的过程。”那么，为什么说要以农村城镇化为战略重点方可解决“（农村）人”的生活质量问题、进而凸显其人文情怀呢？因为按照国际经验，城市人均GDP超过5000美元，城市化率超过50%时，主城区的“极化效应”开始逐渐惠及相对落后地区，形成“涓滴效应”。但如果大中小城市与小城镇之间缺乏必要的互动甚或断层，那么梯次高的城市的辐射、传导和带动作用亦即涓滴效应就不能有效发挥，从而通过城镇化发展以期“反哺”农村尤其是山区农村的预期就将很难实现。譬如，作为贵州省特大城市的贵阳市应该已进入从“极化效应”向“涓滴效应”过渡的阶段。然而，由于缺少“大城市”的过渡以及省内诸如安顺、六盘水等中等城市自身的“稚弱”，使得涓滴效应或扩散效应发挥不畅，反而为“回程效应”所冲抵，亦即在涓滴效应作用下本已流入的人才、资本、技术、信息、产业等要素甚至包括公共产品或服务又可能回流到贵阳，从而更加制约了这些中等城市的发展，并进而直接影响这些地区的城镇化发展。同样地，由于贵州省内中等城市数量少、规模小且分布又不均，在地区经济发展中就很难形成极化效应，同时也就不能对小城市以及小城镇产生有效的辐射带动作用，即涓滴效应就不能正常发挥，并最终也就影响到了小城市或小城镇的成长壮大以及小城市或小城镇作为节点将城镇物质文明和精神文明不断向周围农村扩散的效果，而这些物质文明、精神文明的扩散亦即相关的商品、科技、文化、卫生、信息、诸生产要素以及公共产品或服务的常态化“下乡”也正是山区农村“人”生活质量改善的必备条件。那么，西部山区到底如何践行农村城镇化战略呢？其一，在体系形态上，笔者认为应在坚持大中城市“主导地位”不动摇、且又以农村城镇化为政策重点的理念前提下，构建一个具有山区特色的“五位一体”新型城镇化体系，即县城建小城市、建制镇建小城镇、人口聚居区建小集镇、有条件合并的村或社建新型农村社区、相对零散户建幸福农家。其二，在內源力方面，应咬定“特色产业开发”不放松。大自然赋予了西部山区很多为平原和城市所不具有的资源优势条件，如因海拔高差而形成了多层次生物圈，因光、热、水、湿等条件的不同而形成了名特优的农产品，以及特殊的地形地貌所蕴藏的矿产资源、山清水秀的自然风光等都是山区人的“本钱”。因此，西部山区发展新型城镇化就一定要坚持“靠山吃山、靠水吃水”的比较优势原则，即要善于开发和利用当地的特色产业，并以特色产业为支撑走有个性差异、特色鲜明的城镇化之路。总之，特色就是“激情”，特色就是“内生力”，特色就是“人文关怀”。

3．2策略层：制度协同解决“（农村）人”的权益问题

所谓制度协同就是要通过消除城乡二元体制壁垒，建立公平的制度保障体系，以期促进“农民工”与“工人”、“农民”与“市民”等两对“主体”的权益平等。对于前者而言，我们说西部山区农民工的“进城”还只是新型城镇化所要求的第一步，因为新型城镇化的核心是“人”的城镇化，即它还强调进城农民工“留得下”、“有尊严”的问题。其一，要在国家层面稳步推进户籍制度改革。我国户籍制度作为一种制度安排被赋予了太多“附加值”，其最突出的弊端就是使得“农民工”与“工人”的相关权利如就业权、安居权、劳动获益权、受保障权、受教育权以及受尊重权等的不平等。具体措施可按照2014年国务院印发的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》来建立新型户籍管理制度，如可尝试建立居住证制度、建立城乡统一的按居住地登记户口制度等，以期逐步剥离附加在户籍上的相关“附加值”。其二，要极力为进城农民工“增权”。一是要结合地方实际建立具有法定效力的、动态化的农民工就业最低工资制度，以期为农民工的生活保障“兜底”；二是健全农民工协会或工会组织，以发挥“组织”的作用来提高农民工在就业中的集体谈判力、话语权和议价权等；三是建立健全劳动监察和巡视制度，以期消除二元化劳动关系以及“同工不同酬”、恶意克扣工资等现象。其三，要建立适合山区农民工特点的、均等化的公共服务体系。一是要针对山区农民工文化素质较低、技能缺乏的现实而加强相关的技能培训力度，条件成熟时还可考虑出台相关的产业政策以便为来自西部山区农民工“私人订制”相关就业岗位；二是要按照十八届三中全会精神稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，具体实践时可尝试建立将进城农民工纳入人均GDP以及相关公共服务统计范畴的考核制度；三是要把进城农民工纳入公租房保障范畴，如可以考虑建立“阳光公寓”或集体公寓以便低价出租给农民工居住，同时还要通过加强农村产权制度改革以期将进城农民工在农村的资产“变现”为相关的城市资产，为其“留得下”、“有尊严”开辟新渠道。对于后者即“农民”与“市民”的权益平等问题，就是要着重利用好“城乡统筹”这把“利器”，即在新型城镇化推进中给予“农民工”市民化的一些制度设计也应顺延到山区农村，亦即公共服务或权益应在“城”、“乡”两个板块均等化供给，应牢牢树立“城”、“乡”一体化的思维模式。

3．3技术层：文明协同解决“（农村）人”的乡愁问题

“城镇化”、“资本化”和“金融化”一度被认为是推动我国当前经济增长的“新三驾马车”。也就是说，物质文明建设是西部山区发展新型城镇化的题中应有之义，但新型城镇化的本意并不仅限于此，实质上它还含有生态文明建设之意，可以说这也是让“（农村）人”记住“乡愁”的一大法宝，亦即西部山区在新型城镇化建设中应始终树立经济发展（物质文明建设）与生态保护、文化保护（生态文明建设）的协同观，二者之间绝不能偏失。为此：其一是地方政府要结合西部山区的实际做好城镇建设规划、土地利用规划以及生态保护规划等，一个原则是“规划”要走在“建设”前，具体操作中可通过划定生态红线、建立省市县乡四级文化遗产名录等方式来确保城镇化发展中“生态文明建设”的不落后。其二是可探索建立GGDP（绿色GDP）考核机制，对城镇化建设中有违生态保护和传统文化保护的行为要实施“一票否决制”，甚至还可建立对相关责任人的生态资产和传统文化保护的离任审计制以及生态破坏、文化保护不力的责任终身追究制等。其三是可尝试建立有关生态文明建设的群众监督和满意度评价机制，以期检视城镇化建设中“乡愁”保护之效果，并将其考评结果与官员的绩效工资或民意测评等严格挂钩。其四是可对城镇化建设中部分生态环境或传统文化极端脆弱且又严重关乎“乡愁”记忆的地区或项目实施专门的“购买”工程。

作者：李华红 单位：贵州省社会科学院城市经济所