当前我国大城市郊区新市镇规划探索

摘要：本论文在对新城、卫星城与新市镇三个概念的辨析基础上，指出我国新市镇建设与国外新市镇规划建设的不同内涵、特征与问题，结合我国当前大城市郊区化对郊区新市镇规划建设的客观要求与实践经验，对我国新市镇规划建设模式进行探索与评价。

关键词：新市镇；新城；卫星城

中图分类号：TU984．2

文献标识码：A

文章编号：1008-0422(2006)04-0031-03

收稿日期：2006-04-19

作者简介：罗月泓(1970-)，男(汉族)，湖南茶陵人，株洲市规划设计院注册规划师，主要从事城市规划设计及城市问题研究。

城市郊区新市镇是城市从向心集聚转向离心分散发展过程中在郊区人为规划建设的新兴城镇。在大城市郊区规划建设新市镇是缓解市区人口压力、优化城市结构、拓展城市发展空间、促使区域协调发展的主要手段之一。当前，重新审视新市镇建设的内涵与意义，分析大城市郊区发展特征，并提出适合我国当前国情的新市镇规划建设模式，对提高我国郊区化质量，促进城乡统筹发展有着重要的现实意义。

1 新市镇(New Town)概念与内涵

1．1概念的提出

新市镇的概念根源于霍华德提出的“田园城市”的思想。1902年，英国学者霍华德在其所著的《明日的田园城市》(GardenCitlesofTomorrow)一书中指出，要解决伦敦等大城市发展中的问题，必须首先通过在郊区建设“田园城市”来减少市区中的人口。霍华德指出田园城市(GardenCitles)是一个有完整社会和功能结构的城市，有足够的就业岗位维持自给自足，空间合理布局能保障阳光、空气和高尚的生活，绿带环境，既可以提供农产品，又有助于城市的更新和复苏。[1]

霍华德“田园城市”的设想深深影响了战后英国政府的新城规划。1940年“巴罗委员会”向政府提交了“巴罗报告”，提出了新市镇规划建设的理论。1946年，英国政府通过了《新市镇法》(NewTownAct)，第一次以官方立法的形式提出了新市镇的概念，《新市镇法》指出，在大都市郊区兴建新市镇是为了吸收大都市人口，解决战后住宅紧缺的问题；在衰退地区兴建新市镇则是为了实现产业振兴，导入新产业。《新市镇法》还提出新市镇应具有就业自足性，要注重人口职业、年龄、收入结构的平衡，人口规模为2～6万人。[2]

现代《大英百科全书》(EncyclopediaBritannlca)将新市镇(NewTown)界定为一种规划形式，即通过集中兴建住宅、医院和企业，设置文化、休闲和商业中心，形成全新的、相对独立的社区，从而达到将人口迁出大城市的目的。

1．2内涵的评析

新市镇(NewTown)的内涵与其建设目标密切相关，也就是要建设一个“既能生活又能工作的、平衡和独立自足的新城”。这里的“平衡”有三层含义：第一，总人口要有相当数量的本地就业人员；第二，新城的工作岗位不能是单一的，以防止经济上的过分依赖性和单一企业造成垄断；第三，新城的阶级和阶层应该是混合型的，要有不同层次的人员来居住和工作。

“独立自足”的含义是新城应该有学校、商业、影院、公交、教堂等生活设施，要能给居民提供工作岗位。新城能否“独立自足”和能否达到“平衡”是密切相关、相辅相成的两个方面。就业人口和居住人口的“平衡”是“独立自足”不可或缺的充分和必要条件。因此，在新城开发建设中，吸引工业相对于提供足够的住房来说显得更为重要[3]。

2 对几个含混概念的辨析：新城、卫星城、新市镇

2．1共性

新城、卫星城、新市镇这三个概念都源于霍华德的“田园城市”理论，都继承了田园城市理论中通过在农村地区新建城镇来吸引人口，从而降低大城市集聚程度的基本思想，在新兴城镇建设中都参考了田园城市的规模、形态特征。

2．2卫星城

卫星城建设思想是霍华德的追随者雷蒙恩温(R.Unwln)在20世纪20年代提出的，他主张在大城市周围分散布置一些独立的城市来分担大城市功能，从而疏散人口控制大城市规模。卫星城建设的目的是分担大城市功能，因而在经济、社会、文化上与大城市保持着密切的联系，对中心城处于依赖和依附的地位，往往被视为中心城某一功能的疏解地，并因之成为中心城市的一个有机功能区。

2．3新城与新市镇

新城和新市镇从城市学来看其本质是一致的，在某种意义上仅是翻译上的不同，这两个概念均源自‘NewTown’一词，在我国大陆学术界多被译为“新城”，香港、台湾地区则一般译为“新市镇”。由于我国特殊国情，城市除具有城市学特质外，还具有政区类型与行政等级、规模的意义，新城与新市镇也有了区别：

(1)当前我国理论研究中的新城概念，基本上是对卫星城概念的延续和发展，因此又被称为“第三代卫星城”或“独立的卫星城”，它的建设目的是站在大城市的角度对市区人口、产业和功能进行疏散，打造新的城市增长点；(2)我国当前的新市镇建设是以实现城乡统筹为目标，是在大城市郊区人为规划的新兴城市型社区，它具有自给自足、均衡发展的特性，既是中心城市功能扩散的产物，又是郊区自身城市化的集聚中心。(3)“市镇”(Town)与”城”(City)在规模上存在着差异，在我国新城主要是指大城市周边规模较大的新型城镇，其发展方向是中等城市；而郊区新市镇主要是指人为规划建设的郊区区域性中心镇，其任务是城乡统筹和推进郊区城市化。

3 我国当前新市镇规划的历史、现状与问题

3．1我国新市镇规划建设历史回顾

我国大城市郊区新市镇规划建设大体上包括卫星城建设、新城建设、新市镇建设等几个阶段：

3．1．1单一功能卫星城规划建设阶段

建国后为了避免出现中心城市过度扩张的弊病，曾经按照苏联模式在大城市郊区兴建过一批单一功能型的卫星城，但是这些城镇由于选址不合理、社会服务设施建设水平较低、对外交通联系不便、户籍制度的阻碍等问题，普遍缺乏集聚力，大城市向心发展的趋势仍相当明显。

总体而言，这一阶段建设的卫星城以分散中心城区工业、人口为主，功能较为单一，对中心城区依赖程度较大，交往比较密切。由于卫星城数量多、布局分散，郊区工业项目难以形成集聚效益。城镇内生活、教育、文化等服务设施水平不高，对市区人口的吸引力不足。

3．1．2相对独立的新城规划建设阶段

90年代中后期，我国一些特大城市(如北京、上海等)在前两代卫星城建设的基础上提出了新城建设的概念，即“第三代卫星城”或“独立的卫星城”，计划通过建设相对独

立的新城，形成由“中心城一新城一中心镇一集镇”或“中心城一新城一镇”等组合形式的多层次城镇体系，有序引导人口和产业向郊区疏解，控制中心城发展规模，集聚新兴产业，带动区域发展。

新城相对卫星城而言，在功能上更注重产业、居住、生活的协调发展，具有一定的独立性。这也是城市规划学界在总结卫星城建设经验的基础上进行的新探索。

3．7．3新市镇规划建设阶段

进入新世纪以来，随着经济的发展和人口的增长，我国不少大城市发展已经进入了郊区化阶段，表现在城市建成区以“摊大饼”的模式向外扩张，周边城镇与中心城建成区逐渐连成一片，进一步加重了中心城区人口膨胀、环境恶化、交通拥挤等问题[4]。郊区城镇建设进入了一个新的发展阶段，规划部门和学术界提出了在郊区规划建设若干新市镇的构想，每个市镇人口在15―20万人左右。新市镇将成为新城和一般乡镇之间承上启下的一种居住聚落，是区域的中心城镇。

在大城市郊区规划建设新市镇正是缓解市区人口压力、优化城市结构、拓展城市发展空间、促使区域协调发展的重要手段，也是我国当前郊区建设顺应郊区工业化、城镇化客观规律的现实选择。

3．2我国新市镇规划建设现状与问题

新市镇(NewTown)在我国通常被译为“新城”，这一称呼表明在我国更注重规模较大的新城规划建设，而对郊区新市镇的重视和关注不够，总体上还处于起步与探索阶段。

我国早期的新城规划主要受到苏联卫星城建设理论的深刻影响，功能较为单一，主要是作为大都市区的卧城或工业卫星城，90年代中后期以来逐渐开始建设功能配套的新城。当前，随着经济社会的进一步发展，大都市政府逐渐意识到要解决都市区内部的城乡发展不平衡，促进郊区农村城市化，实现资源整合，仅靠发展几个规模较大的新城是不够的，还需要兴建一些集聚人口规模超过一般乡镇，但又小于现有新城的区域性中心镇(新市镇)。上海、常州等城市已经开展了新市镇建设方面的探索。此外，除了政府推动的大城市郊区新市镇建设之外，我国沿海经济发达地区还出现了房地产商“造镇运动”、农民自筹资金建设新城镇等现象，形成了一些自下而上成长起来的新市镇。

4 我国新市镇规划的探索与思考

4．1我国新市镇规划建设不同于国外的典型特征

由于经济水平、体制背景和城市发展特征的不同，我国新市镇建设中存在着不同于国外新市镇的特殊问题，要求我们在借鉴国外开发管理模式的基础上对其进行更加深入的研究。

4．1．1在我国新市镇建设中，郊区农村就地城市化的要求比较强烈。改革开放以来，我国大城市郊区乡镇企业得到了蓬勃发展，非农经济比重、从事非农产业人口比重不断提高。但是由于受到土地、户籍、行政管理等相关制度的制约，郊区农民“离土不离乡”，人口分散居住、乡镇企业散乱布局的现象十分普遍，影响了郊区的可持续发展，客观上要求人口、产业向区域性中心城镇集聚，实现就地城市化。因此，我国大城市郊区新市镇建设除了要达到疏散和分流城区人口和产业的目的外，还要承担起集聚郊区农村地区人口和产业，发挥经济辐射功能，带动农村的经济发展和文明进步，最终实现大都市地区城乡一体化的作用。

4，1．2我国大城市郊区人口密度较大，现有城镇小而密集，相对国外而言，郊区新市镇的规划建设具有很大的延续性，需要立足现状，对现有城镇进行空间资源整合。这当中涉及到多个乡镇的利益：有的还存在着乡镇与开发区之间如何协调的问题，这使得我国新市镇的开发和未来管理体制不能完全照搬国外模式和经验。[5]

4．1．3国外新市镇在规划建设时，市区往往已经发展得较为成熟，并且边缘有绿带约束。而当前我国存在着郊区化与大城市市区继续集聚扩张并存的现象，整个区域城市化水平较低，中心城市仍处在一个高速发展的阶段。这影响着新市镇的区位选择，在新市镇和中心城市的距离问题上应进行动态的长远规划。[6]

4．1．4由于城镇建设资金需求量大，投资期限长，需要政府在其中发挥着主导作用，这在我国当前的新市镇(新城、卫星城)开发中表现得尤为突出。行政区划作为行政权力的空间投影，对我国当前的经济发展、城市建设有着刚性约束作用”，是新市镇开发中必须考虑的重要因素。当前我国部分大城市在新市镇的规划中存在着忽视现有行政区划或者通过频繁地调整行政区划来适应城市规划的两种错误倾向，前者极易导致规划不能真正落实，后者则可能造成社会不稳定。这些问题在欧美国家的新市镇建设中很少见，也未能引起我国学者的足够重视。

4．1．5在西方发达国家，居民迁入新市镇的动力主要来自于大城市环境恶化后的推力和郊区新市镇良好居住环境的拉力，是市场作用下的自主性郊迁。相比之下，我国改革开放初期建设的新市镇(新城、卫星城)多是土地市场化后，政府为了实现中心城区土地功能置换而在郊区进行联动开发的产物，居民的迁入是有组织的和被动的。政府的政策导向在吸引人口中起着重要的作用。

4．2我国新市镇建设模式探索

4．2．1跨乡镇建设新市镇

由于我国乡镇普遍存在着数量多，规模小、集聚能力较弱的问题，因而一些大城市往往由多个乡镇进行统筹规划建设成为新城、新市镇。同时，为了避免受到乡镇行政区划的阻碍，往往直接将多个乡镇撤并，在郊区“造”出一些规模较大的镇，这种模式以广州市最为典型。2003年，广州市提出要重提卫星城的概念，计划在5-10年内通过撤并乡镇，形成约十个人口规模在20万人左右的现代化新城。2004年，广州增城市将原来的16个镇(街)撤并为6镇3街，从化市将原来的15个镇并为5镇3街，白云区也将9个镇撤并为4个镇。

4．2．2改造郊县(区)驻地镇，建设新市镇将大都市郊县郊区驻地镇规划建设成为新市镇(新城)是一种较为普遍的做法。郊县县城往往建设历史悠久，拥有一定面积的人口、经济规模和腹地范围，吸引能力强，能在较短时间内建设成为新市镇。以北京为例，1982年，《北京城市总体规划》提出要重点建设燕化、通县、黄村、昌平四个卫星城，1993年的城市总体规划又将卫星城的数量进一步扩展到十四个。2001年，《北京市“个五”时期城市化发展规划》中选择了区位条件相对优越、经济发展基础较好的六个卫星城进行重点开发建设，其中通州、昌平、黄村、良乡、顺义五个卫星城都是郊县(区)的驻地镇。

4．2．3在中心镇、重点镇基础上扩建新市镇

中心镇是区域内的中心性城镇，具有一定发展优势和产业、人口规模。它往往是自然形成、客观存在的，是城镇体系规划中介于县城镇与一般镇之间的一个层次，是带动区域

发展的次级增长极，它的分布相对均衡。重点镇是人为确定的具有一定经济基础和发展潜力，在未来一定时期内是重点发展、扶持的小城镇，体现了较强的政策导向性。对一个大城市而言，其郊区的中心镇、重点镇数量一般较多，不可能同时进行建设，往往会选择一些条件特别好的进行重点建设。这些城镇经过规划建设，未来将成为郊区新兴市镇。

4．2．4房地产开发的“新市镇模式”

近年来，国内一些大型房地产企业开始关注新市镇的概念，试图通过新市镇建设模式，改变以往房地产开发中单纯的楼盘、社区开发模式，将建造建筑产品、培养人文居住氛围、创造就业机会等紧密结合，以居住为中心，综合考虑居住生活、就业、教育、医疗保健、通讯、治安等问题，最终建立起一个低价位、低容积率、低密度、高品质、个性化的郊区新型市镇。目前已经开展的大型新市镇房地产建设项目主要有：万科集团天津东丽湖项目、广厦集团杭州天都城项目、开源房产广州洛溪新城项目、万通集团北京龙山新新小镇项目等。

4．2．5依托开发区建设新市镇

开发区建设对中国的改革开放产生了深刻的影响，同时大大推动了城市化进程。开发区的建设带动了原有农村地区的经济发展，改变了当地景观；吸引了大量外来人口，同时也改变了当地居民的就业结构千口生活习惯。一些新兴城镇正是依托开发区这一增长极发展起来的。《北京城市总体规划(2004～2020年)》中，亦庄、顺义、通州被明确为北京市三个重点发展的新城。亦庄新城以北京经济技术开发区为核心，总体规划面积195km2，建设用地面积64．3km2，2020年规划人口70N100万人。其职能也从单纯的经济开发区转变为人口的聚集地、城市职能疏散地和产业聚集地。

参考文献：

[1] EbenezerHoward著．金经元译．明日的田园城市[M]．商务印书馆，2000-1-28．

[2]杨裕富．各国都市计划[M]．台北:明文书局，1980：22-25．

[3]陈劲松．新城模式―国际大都市发展实证案例[M]．机械工业出版社，2005：20-24．

[4]周一星，孟延春．中国大城市的郊区化趋势．城市规划汇刊[M]，1998(第3期)：22-27

[5]林拓，刘君德．开发区与乡镇行政体制关系问题研究[M]．经济地理，2002(第3期)：196-199．

[6]长捷．当前我国新城规划建设的若干讨论――形势分析和概念新解[J]．城市规划，2003(第5期)：71-75．

[7]君德．中国行政区划的理论与实践[M]．华东师范大学出版社，1996：75-77．

作者单位：湖南省株洲市规划设计院