浅析检察机关督促工作

[关键词]检察机关;督促工作;含义;范畴;途径;方法

当前,国有或集体所有资产流失及国家和社会公共利益遭受侵害现象十分严重,而导致国有资产流失的一个重要原因就是负责管理国有资产的国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体以及集体经济组织,不履行或不认真履行自己的监管职责,而对此又缺乏制度性的监管手段。就如何有效防止国有资产流失, 一些检察机关通过多年实践,创设了国有资产监管的“督促”制度,该制度实施以来,在一定程度上有效维护了国家利益和社会公共利益。但该制度在实施过程中笔者也遇到了很多问题,现根据工作实践,试就检察机关所开展的督促工作谈几点粗浅认识。

一、检察机关督促的含义

督促是检察机关民事行政检察部门经过多年实践积极探索出来的一项创新工作,并没有一个法律意义上的准确定义,有人将督促概括为“检察机关针对遭受损害的国有资产或社会公共利益,监管部门或国有单位不行使或懈怠于行使自己的监管职责,以监督者的身份,督促有关监管部门或国有单位履行职责,依法提起民事诉讼,挽回经济损失,保护国家和社会公共利益的制度”。它是检察机关为保护国有资产和公共利益,建议、督促有关国有资产监管部门或国有单位及时通过诉讼,由法院判决收回国家或集体所有的债权,或者确认损害国家利益、社会公共利益的民事行为无效,返还被侵占的国有资产的司法救济行为。

二、检察机关督促工作范筹

检察机关督促工作主要是针对国有、集体所有资产流失、严重损害国家和社会公共利益现象所开展的,具体地说无外乎以下几个方面。

1.国企改制中的国资流失。在国企转制过程中,某些国有资产管理者,违反法律政策规定,将国有资产无偿或以较低价格转让,造成巨额国有资产流失。

2.国有资产拍卖、变卖过程中的国有资产流失。如国有资产拍卖未经国资管理部门审批,未经评估或拍卖,而监管部门又监管不力,导致国有资产流失。

3.在国有、集体企业对外租赁、承包经营中国有、集体资产流失。一方面,相当多的国有、集体企业在承包、租赁经营前,并没有认真地进行国有资产评估,致使承包经营活动结束后,不能很好地对经营成果有效评价。还有的承包合同形同虚设,承包结束后,合同是否兑现无人过问。有的承包者和某些主管领导甚至恶意串通,所签订的合同明显损害国家、集体利益,却无人过问,国有、集体资产堂而皇之的流失了。

4.土地出让、开发中的国有资产流失。

不少地方企业或个人未经批准违法占地开发、经营,或虽经批准却迟迟不付土地出让金,恶意拖欠,而政府部门为了吸引企业投资,追讨土地出让金不力。使巨额国有土地出让金流失。

5.公共工程招标、发包过程中的国有资产流失。

政府机关将道路、桥梁等公共建筑工程发包给不具有建筑资质的单位或个人,造成建筑质量低劣,而大量资金被套取,中饱私囊,国家利益遭受严重损失。

6.国有企业、事业单位、集体企业应收债权,能收回而有关单位或部门未行使或懈怠于行使自己的职责,不予收回造成国有、集体资产流失。

7.对于行政机关的具体行政行为,当事人在法定期限内既不申请复议又不提讼,拒不履行,而行政机关又没有申请人民法院强制执行,给国家或公共利益造成严重损害的。

三、检察机关督促工作的途径、方法

一是对国企改制和国有资产拍卖、变卖过程中违反法律政策规定非法处置国有资产的行为及在国有、集体企业对外租赁、承包经营中承包者和某些主管领导甚至恶意串通,所签订的合同明显损害国家、集体利益的,检察机关可以以检察建议的形式,督促该单位申请人民法院确认违法的民事行为无效。

二是对不具有建筑资质的单位或个人承包道路、桥梁等公共建筑工程造成建筑质量低劣的,检察机关可以先由民行部门受理初查,如有套取资金,中饱私囊等涉嫌贪污、受贿或者渎职犯罪行为,移送反贪或反渎职侵权部门立案侦查;如果经初查,未发现有犯罪行为,对于给国家造成的经济损失则应当以检察建议的形式建议有关单位或部门向人民法院提起民事诉讼。

三是对恶意拖欠土地出让金和国有企、事业单位债权的行为,以《检察建议》的形式,督促、支持受侵害单位向人民法院提起民事诉讼,在受侵害单位或个人以原告身份提讼的同时,检察机关以支持的名义向法院提交《支持意见书》,并出庭支持。

四是对当事人在法定期限内既不申请复议又不提讼,拒不履行具体行政行为,给国家或公共利益造成了严重侵害的,检察机关也应当以检察建议的形式,督促作出具体行政行为的行政机关,依法申请人民法院强制执行,检察机关同时对法院执行活动进行监督。

四、目前检察机关督促工作存在的难点

1.法律规定不完善。一是民事诉讼法没有明确规定检察机关是支持的主体,一些地方检法两家对此没有形成一致意见。因此,有的地方虽然开展了督促工作,但法院未能将检察机关作为督促机关身份参与法庭审理,法院判决书也未能表述检察机关的督促的意见。二是对于一些单位,尤其是国有企业、事业单位或集体企业,虽然公共利益遭受损害,但经检察机关督促,仍不的,检察机关如何处理,没有明确的法律规定,面对这种情况,检察机关似乎束手无策。

2.案件来源较少。民行检察部门在开展督促工作时,往往因不参与有关国资管理方面案件的查处而无法获取案源信息;而检察机关其他部门可能有这方面的案源信息,因他们不知这一职责,没有移送案件的意识,从而导致一些信息错失。

3.思想认识不一。有相当一部分人对督促工作了解较少,不知道督促是怎么回事,如何开展。还有一些被督促单位、部门对检察机关督促工作不理解,甚至产生误解,认为检察机关是没事找事,滥用检察职权。更多的被督促单位、部门存在畏难情绪。他们从自身利益出发,考虑到民事诉讼周期过长,太耗费时间精力,再加上还得支出诉讼成本,担心经过诉讼打赢了官司收不回钱,不仅没有挽回损失,反而增加了新的费用。

五、开展好督促工作的对策

民行检察部门是检察机关开展督促工作的职能部门,面对这项创新工作,广大民行检察干警要统一思想认识,认真学习、刻苦钻研民事行政法律知识,在提高开展督促工作的能力上下工夫。除此以外,还要努力寻求外部支持。

1.积极争取党委、政府和人大支持。国有资产流失的主要原因是国有资产管理者、经营者利用职权牟取私利,化公为私,侵吞国家财产而造成的,或者不履行或不正确履行职责所造成。有资产管理者、经营者往往具有一定身份、地位,在当地都有一定影响。这种案件的处理,必然涉及国有资产管理的各个方面,需要得到党委、政府和人大的大力支持。

2.积极争取法院的支持。督促是创新性工作,法律规定过于原则,因此检察机关在开展督促工作过程中,要多与法院沟通协调,争取法院的理解支持尤显重要。只有这样,才能推动这项工作有效和稳妥地开展。

3.加强与纪检监察机关的联系。对经检察机关督促,仍不的,可以与纪检监察机关密切配合,如果存在违纪尚不构成犯罪的,要及时移送纪检监察机关进行处理。

4.加强与院内自侦部门、刑检部门联系协作机制。一方面,要勤与自侦部门、刑检部门联系、沟通,及时掌握自侦部门、刑检部门在办理案件过程中涉及到国家公共利益被侵犯的线索,对符合条件的提出督促;另一方面,民行检察部门办理督促案件中,深入分析国家工作人员不履行或不正确履行职责的原因,注意发现可能存在的贪污、受贿或渎职犯罪线索,及时移交自侦部门查处。

5.加快关于检察机关督促工作法制化建设。对公益诉讼案件中,被督促的单位和部门,拒不接受检察机关督促建议的,建议尽快从立法上赋予检察机关在经过调查获取充分证据后,可以以原告身份向人民法院提起民事公诉,只有这样才能更加充分维护国家、集体以及人民群众的公共利益。

收稿日期:2010-08-01