税收行政执法权监督调研报告

税收行政执法权是指为了保证税务机关进行日常税务行政管理而由法律赋予其的必要的执法手段，包括税款征收权、税务检查权、行政处罚权及税收强制执行措施等。税务管理的全过程，包括税务日常管理、税务征收管理、税务稽查管理、行政复议管理、税务违法处理等，都是直接依据税收实体法、税收程序法、行政复议法、行政诉讼法和行政处罚法来调整税务机关同纳税人之间的权力与义务关系的行为。税务管理的过程，实质上是依法行政的过程，即税务机关依法行使税收行政执法权的过程。只有实现依法行政，才能有效维护正常的征纳秩序。

一、税收行政执法中存在的问题

随着国家税制改革的不断深入，税务系统加强税收征收管理，加强党风廉政建设，从严治队，促进了税收执法水平的逐步提高，税收执法环境明显好转。但是，我们也必须看到成绩后面存在的问题。从近年来税务系统发生的违法违纪案件看，税务系统的不正之风，或者说是不廉政行为主要集中在税收行政执法权的行使上。作为经济执法部门，基层税务干部税收执法权力较大，再加上社会上不良风气千方百计地拉拢腐蚀，很容易产生有法不依、执法不严的现象，甚至执法犯法、违法犯罪。税收行政执法权之所以出问题，其主要原因是因为执法的随意性很大。有相当一部分执法人员认为：现行体制和规定使得依法行政程序复杂、效率低、力度小，依法行政是自讨苦吃，是自己给自己“上套”。他们往往片面强调执法的权力，认为要执法就得有权，只看到权力会给执法带来“方便”，而没有看到权力本身具有的义务和责任。面对法制化进程的加快，他们越来越有一种失落感而非压力感，因而过多的是抱怨税务部门的权力越来越小，执法缺乏刚性，“管”起纳税人来不得力。甚至有人认为严格按法律程序办事就征不上税，不如连蒙带吓，这样，不但自己能说了算，而且还省事、方便。因而出现了下列现象：

（一）、处罚案件定性不准。很多本应按偷税案件来定性处理的，却按未按期申报或少缴税款来定性处理；本应移送公安机关追究刑事责任的，却按偷税案件来补税罚款。其结果是规避法律的追究，以补代罚，以罚代刑，助长了纳税人偷逃税心理。

（二）、执法不到位。如对纳税人欠税、偷税及其他违法行为处理时，不加收滞纳金。有相当一部分执法人员，甚至一些领导认为：能把税补缴就不错了，再加收滞纳金企业不愿意，征收难度大，计算起来还麻烦。另外，对纳税人违法行为的行政处罚也存在不到位的情况，只是象征性地罚一点，起不到应有的震慑作用。

（三）、重实体、轻程序现象依然严重。如行政处罚决定书和行政处罚告知书同时送达；送达回执上没有当事人签字或盖章，有的连送达回执都没有；相关法律文书不全或不符法律规定，文书之间的时间顺序颠倒，出现了执行在前告知在后，或未执行法定期间，或适用法律文书错误；有相当一部分税务行政处罚决定缺乏有效证据，有的调查取证程序违法，出现了先定性后取证，或先处罚后下达处罚决定书的现象，还有的未下达处罚决定书,只开罚款收据,有的证据提取单上的取证人只有一人签字，等等。

（四）、以罚代刑较严重。有两种情况，其一是存在着税务案件移送公安机关后，公安机关罚款放人，受案而不立案的情况，给税务行政执法造成很大被动。因而有些税务机关存在着案件移送不如不送的思想，在办案过程中将案件定性减轻，将该移送的案件定性为不移送案件，只作补税、罚款处理。其二是受经济利益趋动，很多地方对收取的罚款都有各种形式的提成或返还，如果把案件移送出去无疑是断了“财路”，因而就自行罚款不予移交。

（五）、惧怕追究责任，拿税法做交易。目前，各级税务机关对税务行政复议、行政诉讼案件都有一种惧怕心理：一怕败诉；二怕过错追究；三怕影响税务机关形象。因此，在对税务行政案件进行处罚时，往往采用各种办法“抹平、私了、变通”，甚至不惜牺牲国家利益。有的税务机关和执法人员为了避免与纳税人发生争议，在对税务违章案件进行处罚之前，往往与纳税人先行沟通，双方讨价还价，商定一个双方都能接受的处理意见，再重新制作税务行政处罚决定书。这样做的结果，一方面使执法人员有了很大的自由裁量权，给关系税、人情税以可乘之机；另一方面会对纳税人产生不良影响，对依法行政产生疑虑，从而影响税收法治环境的改善。

二、加强税收行政执法监督和过程监控

（一）、解决执法中的随意性问题很复杂，只用苦口婆心的教育不行，只责任追究也不能完全解决问题。这是因为，公共权力和个人私欲的结合以及对权力的行使缺乏有效的监督，是腐败现象滋生蔓延的重要原因。这其中，最核心的问题是监督管理制度和机制不健全、不完善、不落实。从国际先进的税收管理经验以及我国税收管理的实践看，税务系统反腐倡廉、加强党风廉政建设，要从源头上解决问题，必须从机制上分解、上收、制约税收行政执法权，强化对税收行政执法权的监督制约，最大限度地减少税收行政执法中的自由裁量权和随意性，防止权力滥用。根据我国宪法、法律和法规的规定，对行政机关依法行政实施监督应当是全方位的，不仅包括权力机关、政府法制机构、审计机关的监督等各种外部监督，而且还要行政系统内部的监督。从某种意义上来说，行政系统内部的监督对于行政机关依法行使职权更具重要意义。通过监督，既可以直接纠正行政机关违法、不当的行政行为，或者责令行政机关自行纠正行政违法、不当行为；又可以根据监督检查结果，对行政机关及其工作人员失职、渎职、有法不依、执法不严、违法不究的行为直接追究其行政法律责任，依法实施行政制裁。

（二）、加强对税收行政执法权的监督是规范执法行为、防止滋生腐败的重要措施。它有其突出的特点：

一是广泛性。不是对哪类人员、哪项工作的监督，而是对各个层次、各个方面的监督，对每个税收执法岗位的职责权限进行严格界定，确保每一项税收执法行为都有章可循，规范业务工作流程，完善内部运作机制，杜绝管理真空，解决职责不清、责任淡化的问题。

二是复杂性。我们在实际工作中，对每一项具体工作的执行都存在着发生错误的可能性。这种错误，或因计划、措施制定过程中对情况了解不全面，而在实施过程中暴露出来的某些缺陷；或因领导者个人的原因出现违反法纪行为。监督的复杂性就在于能不能及时发现不论是制定计划的原因或领导者个人的原因所造成的不良影响和损失，因而及时采取补救措施，尽量减少或弥补所造成的各种损失。

三是长期性。不是权宜之计、短期行为，而是贯穿于提高人员素质、改进征管手段、优化税收法制环境全过程之中。注重与经常性相结合。因为事物的发展变化是不断的，问题的发生是经常的，所以监督也是经常的，不能处理完一个问题后就“一劳永逸”。经常性的监督，能及时地发现问题，把问题解决在萌芽状态，不至于因问题蔓延而造成重大损失。

（三）、加强对税收行政执法权的监督，必须坚持三个原则：

一是平等监督的原则。就是在监督的权利和义务上人人平等。不论是领导者还是被领导者，不论是专门的监督机构还是一般的群众，在进行监督的权利和接受监督的义务上人人平等。要做到领导对群众的监督与群众对领导的监督相结合。各项工作计划、实施方案是领导组织制定的，对它的目的、意义，领导最清楚。但执行计划，则是在基层组织进行的，执行得怎么样，群众了解最深刻。因此监督必须把自上而下的监督与自下而上的监督有机结合起来，才能调动领导和群众两个方面的积极性，构成总体监督的局面；才能沟通从上到下信息输出和从下到上信息反馈的渠道，达到信息的双向交流，实现信息的相互补充、相互印证。

二是层级监督的原则。就是每一个下级层次都对上一个层次负责。各个层次所管辖的业务性质基本相同，只是管辖的地区和范围随层次的降低而缩小。但层次监督检查不是绝对的，也可以越级检查下级的工作。上级国家行政机关为了实现其监督职能，应采取相应的监督形式，主要有：行政复议、报告、检查、审查、调查等。

三是公开监督的原则。监督检查要公开，不要神秘化，更不能背着群众搞秘密监督。尤其是对群众最关心的热点、难点、敏感问题，要及时公开检查内容。

三、税收行政执法监督的有效途径。

(一)、关口前移，加强纪检监察部门的监督。目前，各级税务机关都设有纪检监察部门，作为监督税收行政执法权的职能部门纪检监察督办部门，要发挥好应有的作用，必须更新观念、改进方法、强化责任。一是拓展职责范围，全面整体筹划。以前，纪检监察部门对税收行政执法权的监督虽然做了很多工作，但多是就某个方面、某项工作去抓，往往是有举报才去查，出了问题才追究。为了改变这种状况，纪检监察部门应当扩展视野，把各个环节、各个岗位、各个方面的税收行政执法活动作为一个有机的整体，纳入监督的职责范围，统一谋划，全面部署，做到税收行政执法权行使到哪里，监督就延伸到哪里。同时，选调一些精通税收业务的人员充实到纪检监察战线，使纪检监察部门不仅要熟悉本职业务，而且还要懂得相关的税收业务知识，增强工作的预见性、针对性，善于发现和解决税收行政执法过程中的各种矛盾和问题。二是深化廉政教育，努力贴近实际。改变目前廉政教育一个标准、一个要求，不切实际、笼而统之的状况，使教育深入到执法各环节、各岗位。在抓好理想信念、政策纪律、法律法规等共性教育的同时，从实际出发，针对不同岗位、不同人员，开展不同内容、不同方式的教育，使每项教育都能有的放矢，触及思想。如可以结合稽查干部的业务培训，运用一些典型案件，教育大家，要立场坚定，顶住各方面的说情风；抵御诱惑，不接受企业的宴请和礼品；坚持原则，严格按照规定补税罚款；警钟长鸣，不能心存侥幸触犯法律。三是抓住主要矛盾，集中重点突破。通过对重大案件的查处、重点部位的监督，带动整个监督向纵深发展。在这方面，除了对征收、管理重点部位进行监督外，要突出抓好对征管、稽查各环节的监督。虽然稽查内部也建立了选案、检查、审理、执行相互监督的制约机制，但从实践来看，检查环节是最容易出问题的地方，对此要加强执法监察。通过对检查处理后处罚不到位、补税不入库等现象，查是否有人打招呼、是否存在吃拿卡要报等问题。对从中发现的问题一查到底，追究每一名责任人员的责任。

(二)选准切入点，强化税收征管体系内部的监督。加强对税收行政执法权的监督，必须从机制上加以解决。一是深化征管改革，建立相互监督、相互制约的运行机制。通过改革，变综合机构为专业性机构，变多种权力为单一权力，形成征管查相互独立、相互监督、相互制约的格局。征收负责受理纳税申报和税款征收等事宜，并向管理、稽查传递纳税信息；管理负责对纳税人进行日常管理和审核检查，掌握税源变化和纳税情况，提供稽查建议；稽查负责对传递过来的稽查信息以及上级下达的稽查任务，开展日常稽查和专项稽查。三者之间相互传递反馈信息，形成一个完整链条，上一个环节出了问题，信息就无法向下传递，下一个环节就能及时发现，从而使问题得到及时解决。二是加快信息化建设，以现代化的征管手段规范执法行为。征管手段的改进，既是提高征管质量的有效途径，又是防止的重要措施。通过建立行政管理、税收业务、决策支持、外部信息应用等所有职能的功能齐全、信息共享、监控严密的税务管理信息系统，把税务管理的各个环节都纳入到统一的征管软件中，达到“机器管人”的目的。如税收定额、纳税数额、停歇业等基本信息一旦生成，基层征收单位必须向上一级主管部门请示后，才能变更，这样就大大削弱了基层执法人员的权力。上级税务机关也可通过税务管理信息系统，监控所有税务人员的执法行为。三是开展征管质量检查，及时发现和解决各种问题。一个地方征管质量的高低，是税收行政执法环境好坏的直接反映。征管质量不高的，基本上都存在着执法不到位和的问题。因此，在征管质量检查中，既要注意发现征管查之间监督制约不到位的问题，又要注意查处税务人员的现象，通过征管质量的提高，促进税收行政执法行为的规范。四是抓好行政复议，把住行政机关内部监督的最后防线。行政复议是监督行政的一种重要形式，是上级国家行政机关对下级国家行政机关的行政活动进行层级监督的一种制度化、规范化的行政行为，也是国家行政机关系统内部为依法行政而进行的自我约束的重要机制。之所以称行政复议是行政机关内部监督的最后防线，是因为行政复议实行一级复议制，也就是说对具体行政行为的复议，以上一级国家行政机关的复议决定为终局决定，复议决定下达后，行政相对方不得再向上级国家行政机关要求复议。因此，行政复议机关对下级税务机关的具体行政行为进行审查并作出复议决定时，必须把住关口，查明违法或不当的具体行政行为产生的原因，找出下级税务机关在执法活动中存在的问题，不得偏袒掩盖，要责令其采取相应的措施，改进行政执法活动，使层级监督的作用得以充分发挥，确保纳税人的合法权益不受税务机关和税务人员违法行为的侵害。

(三)公开办税，接受社会各界的监督。首先要实行“阳光办税”。就是把税收政策、税额核定、案件查处、纳税人认定、出口退税审批等一些带有实质性、敏感性的问题向系统内外全部公开，把执法各环节公开在社会、公众面前，不给者以可乘之机。其次是广开监督渠道。公开举报电话，明确受理群众举报的部门，制定奖励、保密等措施，鼓励群众积极举报。主动聘请人大代表、政协委员、政府工作人员、企业财务人员及纳税人等社会各界人士担任税收监督员，经常采取座谈会或上门征求意见，监督税务人员的行政执法行为。其三是有案必查。凡是群众举报的案件，或有关部门反映的问题，都要严肃查处，查清、查透，给群众一个满意的答复。对在当地影响较大、群众普遍关心的重大涉税案件，要通过新闻媒体，向社会公开案件的查处、审理、执行等过程，使群众了解税收案件查办程序和力度，不断调动和激发群众的积极性。最后是接受人民法院的司法监督。行政机关要受司法机关的法律监督，这是行政诉讼法和宪法第41条规定的一项基本监督制度，是人民法院通过行政诉讼，审查具体行政行为的合法性，纠正违法行政行为，监督行政机关依法行政来实现的。人民法院对税务机关及其工作人员的行政行为进行监督具有重要意义，一方面，能够切实保护纳税人等税务当事人的合法权益，防止税务机关及其工作人员对其合法权益的侵犯；另一方面，可以监督税务机关依法行政，防止、徇私枉法、等腐败现象，保证国家行政权力正确合法地行使。