关于围封转移战略的研究报告(下)

围封转移战略，是以科学发展观为指导，立足于正确认识和处理人、畜、草之间的关系，改善草原生态，优化畜牧业结构，调整生产力布局的系统思路。

（接上期）三、推进畜牧业结构调整的思路和措施

调整畜牧业结构，就是调整畜牧业内部结构和外部关系，促进畜牧业市场化，提高畜牧业经济效益的过程。内部结构和外部关系这两方面的调整是相辅相成的。产业化经营是畜牧业结构调整的方向，结构调整是产业化经营的基础和前提。结构调整与产业化经营的三个重要环节――基地建设、龙头企业、专业合作组织之间的关系，基地建设是结构调整的切入点，结构调整是基地建设的主要内容；龙头企业带动结构调整，结构调整促进龙头企业发展；专业合作组织是专业化生产的载体，结构调整推动专业化生产。锡盟把畜牧业结构调整作为走向集约经营的主要途径，坚持产业化经营的方向，认真抓了基地建设、扶持龙头企业、建立牧民专业合作组织三个环节。

（一）抓好基地建设

基地建设是产业化经营的基础，基地建设决定着能不能引进龙头企业，能不能把龙头做大做强，抓基地建设本身就是扶持龙头企业。基地建设必须从结构调整起步，基地建设的过程就是畜牧业结构调整的过程。锡盟根据本盟畜牧业资源特点和龙头企业对畜产品原料的需求，围绕发展特色经济，以畜产品基地建设为切入点，对畜牧业结构进行了五个方面的调整。

一是调整品种结构。根据草场特点和环境条件，引进适合当地的优良品种，提纯复壮地方优良品种，淘汰劣质品种，推进技术进步，培育优势产业。锡盟采用冷配、人工授精以及胚胎移植等现代生物技术，加大牲畜品种改良力度，提高了牲畜良改比重。到2004年6月末，全盟良改牲畜达1311.5万头只，较2001年增加316.4万头只，良改畜比重达78.8％，比2001年提高17个百分点。

二是调整畜种结构。根据不同地区的生态状况、植被类型和牧民生产经验，选择有比较优势的畜种作为主攻方向，大力发展专业户、专业嘎查乃至专业苏木，培育特色产业。到2004年6月末，锡盟奶牛发展到36527头，较2002年增加了25004头，良种肉牛发展到11万头，较2001年增加4.5万头，羔羊育肥规模达到150万只，较2001年增加82万只，年均分别以78.0％、19.2％和20.2％的速度增长。

三是调整畜群结构。根据不同畜种的繁育特性，合理确定畜群内部基础母畜、后备母畜和种公畜比例，加快畜群周转，提高经济效益。近年来，锡盟不断提高出栏率，基本形成了母畜比例高、总增高、周转快、持续发展的畜群结构。2003年末，牛的母畜比重达到63.2％，羊的母畜比重达到80.5％。

四是调整饲养方式。由单一放养向放养与圈养结合转变，推广“设施齐备、长草短喂、饲料粉碎、营养搭配”的饲喂方式，推进模式化饲养，转变传统畜牧业的生产方式。到2004年，全盟基本实现模式化饲养的牧户1.2万个，牲畜已达300万头（只），分别占牧户和牲畜总头数的21.9％和18％。

五是调整繁育方式。改善母畜营养状况，增强母畜体质，运用人工催情和同期技术，缩短繁殖周期，增加繁殖次数，逐步实现常年育肥，四季出栏，均衡上市。锡盟已由传统的春季接羔向冬季接羔延伸，由秋季出栏向夏、秋、冬三季出栏扩展，实现了羔羊当年出栏。

（二）扶持龙头企业

龙头企业带动结构调整，是产业化经营的关键。龙头企业的设备、技术、规模、实力和经营管理理念，决定着对结构调整的带动力，决定着产业化基地的发展，决定着畜牧业产业化经营的层次和水平。基地与龙头是基地促进龙头、龙头带动基地的关系。锡盟围绕培育主导产业，着眼于增强龙头企业的带动力，着力扶持有竞争优势的加工龙头企业，引导龙头企业采用国内外先进技术和装备，增强市场竞争力。在做大做强加工龙头企业的同时，高度重视扶持流通龙头企业，立足于优势产业带和优势农畜产品集散地，形成了若干功能较全、辐射力较强的专业批发市场。近几年，锡盟引进了草原兴发、伊利、完达山等重点龙头企业，同时，培育了自己的品牌“伊盛”，形成了技术装备一流、加工能力较大、后来居上的羊肉加工龙头。太仆寺旗“京北”蔬菜市场的销售已辐射南方十几个省。

（三）引导牧民组织化

牧民专业合作组织是畜牧业产业化经营的纽带，是产业化基地的载体，是牧民实现自我服务的有效形式。牧民的组织化程度，决定着畜牧业生产经营方式转变的进程，决定着产业化基地建设的层次和水平，决定着牧民作为市场主体的地位和作用，特别是与龙头企业关系中维护自身利益的地位和能力。锡盟着眼于产业化基地与龙头企业之间的利益联结，立足于建立“风险共担、利益均沾”的机制，坚持自愿、互利、自主经营的原则，发展了股份合作、专业协会等多种形式的牧民专业合作组织。到2004年，锡盟肉、乳、菜、饲草饲料等主导产业初步形成，年销售额在百万元以上的加工流通企业发展到140多家，带动农牧户39000户，建立农牧民专业合作经济组织207个，吸纳农牧户16700户。2003年农牧民人均从产业化经营中增收230元。

四、推进生产力布局调整的思路和措施

生产力布局的实质是人口布局。人口布局要注重人居环境和发展经济的条件。调整生产力布局，要坚持以人为本，关注人的生产生活的环境和条件，使生产力在区域和城乡之间有一个合理的布局。锡盟乃至整个牧区的特点是，居住分散、交通不便、信息闭塞，工业化程度低，城镇缺少产业支撑，生产生活成本高，社会事业发展滞后。调整生产力布局，将人口向优势地区转移，将各类生产要素向城镇集中，有利于草原生态的保护和建设，有利于基础设施的建设和充分利用，有利于加快工业化、城镇化进程，有利于各项社会事业发展，有利于牧民生活水平的提高和生活质量的改善。通过调整生产力布局，减少牧区人口，减轻对草原的压力，这是围封转移战略实现收缩转移的主要措施，是牧区经济结构战略性调整的又一个重要方面。锡盟围绕调整生产力布局，重点抓了三个环节。

（一）加快示范园区建设

围封转移示范园区，是指建立在“五通”地区的生态移民、扶贫移民的生产生活集聚区。所谓“五通”地区，就是水资源相对较好、已经或可以通电、通路、通电话、通广电的地区。将生态极度恶化、已经失去生产生活条件的地区的牧民往这样的优势地区转移，有利于开辟高产饲草料基地，有利于搞舍饲圈养、集约化生产、规模化发展，有利于推广适用技术、提高经济效益，有利于发展社会事业，尽快提高牧民的物质、文化生活水平。围封转移战略的具体实施，就是从建设围封转移示范园区启动的。搞好示范园区建设的关键是两条：一是选准适合舍饲圈养、有较高经济效益的优良品种，二是搞好包括产品销售、推广适用技术在内的产前、产中、产后服务，从而确保移民能够移得进、稳得住、富起来。到2004年，全盟12个旗县市已建成围封转移示范园区72个，移民5880户、24027人，其中，从事养殖业的4337户、18451人，从事种植业的742户、2875人，从事服务业的73户、309人。绝大多数示范园区有了主导产业，已显现集约化经营雏形，移民人心稳定，收入逐步增长，生活质量改善。

（二）加快城镇化进程

城镇化的实质是乡村人口逐步向城镇转移的过程。加快牧区城镇化进程，是调整牧区生产力布局，转移牧区富余劳动力的重要依托，是统筹城乡发展，改变城乡二元经济结构的战略性措施。加快牧区城镇化进程，需要加快发展城镇经济，创造更多的就业岗位，吸纳牧区劳动力；需要提高牧民的劳动技能，增强就业和创业能力；需要加强城镇基础设施建设，发挥城镇功能；需要逐步建立和完善城乡统一的劳动就业制度、户籍管理制度、义务教育制度、医疗卫生制度、社会保障制度、税收制度和财政转移支付制度，稳步推进城乡配套改革，消除体制，形成有利于以城带乡、以工促牧、城乡互动、协调发展的体制和机制。围绕上述问题，锡盟制定了《关于加快农村牧区人口转移的若干措施》，稳步推进城镇化，到2003年，转移到城镇的农牧民2.69万人，城镇化率达到48.1％，比2001年提高了11.4个百分点。

（三）加快工业化进程

工业化是由传统农业社会向现代工业社会转变的过程，是实现现代化不可逾越的历史阶段。加快牧区工业化进程，是调整牧区经济结构的过程，也是调整生产力布局的必要条件。按照国际通用工业化指标，一个国家或地区农业产值的比重要降到15％以下、农业就业人数占全部就业人数比重降到20％以下、城镇人口要达到60％以上。2001年，锡盟的上述三个指标比工业化指标分别相差14.6、38.6和23.3个百分点。

加快牧区工业化进程的制约因素，主要是交通等基础设施条件差，远离市场中心等。牧区推进工业化，要从加强基础设施建设、建立工业园区起步，从畜牧业产业化经营、发展畜产品加工业切入，把资源优势转化为经济优势，为调整生产力布局、转移牧区富余劳动力创造更多的就业岗位，增强反哺畜牧业的实力。

加快工业化进程，锡盟拥有独特的资源优势。除了驰名中外的锡林郭勒羊肉等畜产品资源以外还有极其丰富的矿产资源。锡盟的矿产资源具有品种多、储量大、品位高、易开采等特点，石油、煤炭、天然碱储量分别为1.8亿吨、722亿吨和4500万吨，特别是煤炭资源有近百个含煤盆地，13个煤田储量超过10亿吨，其中两处超过100亿吨。锡盟还有独具特色的旅游业资源。锡盟紧紧抓住西部大开发的历史性机遇，努力争取项目，加快建设步伐，于2002年修通锡桑铁路，结束了盟府不通火车的历史，扩建了锡林浩特机场，公路建设和城镇建设发生了令人注目的变化，基础设施和投资环境大为改善，上都电厂等电源项目相继开工，工业化步伐明显加快。2003年，锡盟工业增加值占地区生产总值比重达27.6％。工业的发展带动了第三产业的发展和就业岗位的增加，特别是畜产品加工业的发展带动了畜牧业结构调整和牧民增收。

五、围村转移战略任重而道远

锡盟实施围封转移战略以来，在三年严重旱灾中空前恶化的草原生态逐步恢复，畜牧业结构得以调整，经济结构不断优化，生产经营方式正在转变，生产力布局初步调整，经济社会协调发展，城乡居民生活得到明显改善。2003年，城镇居民人均可支配收入达到5623元，牧民人均纯收入达到3061元。更为可贵的是，锡盟在实施围封转移战略，推动传统草原畜牧业向现代草原畜牧业转变的过程中，大胆探索，开拓创新，积累了许多有益的经验，各族干部群众的精神面貌发生了深刻变化。

实施围封转移战略能在短短三年内取得初步成效，原因在于：

首先，国家投入发挥了关键作用。2000年以来的五年间，对草原畜牧业特别是草原生态保护和建设的投入达到14.1亿元，是历史以来最多的。实施围封转移战略，克服以往对投入管理上的条条分割、条块分割，各自为政、撒胡椒面的做法，围绕总目标和各项战略措施，整合项目，整合投入，打捆使用，以招投标方式规范管理和监督，大大提高了资金的使用效率和效益。

其次，完善了政策法规。锡盟根据国家和自治区有关法律法规，结合自己的实际，制定了《实施围封转移战略若干政策规定》、《生态环境建设项目管理办法》、《草畜平衡实施细则》、《扶持奶牛业快速发展若干政策规定》等十几个配套政策，把各项主要工作纳入了以政策法规管理的轨道。

第三，强化了科技支撑。实施围封转移战略，是对传统草原畜牧业生产经营方式的挑战，也是对传统思想观念的挑战。围封转移战略能不能顺利实施，从某种意义上讲，取决于各族干部群众的观念能不能转变，素质能不能提高。锡盟从一开始就清醒地认识到这个问题，于2002年作出《关于实施全民素质工程的决定》，重视社会发展和人自身的发展，通过开展创建学习型组织活动，着力提高各级领导干部的素质，按照“推广技术，培训到人”的要求，实施农牧民“1315”科技培训计划，即围绕13项重点适用技术每年培训农牧民15万人次，为实施围封转移战略创造了思想和技术条件。

第四，自治区直属部门定点帮扶成效显著。144个部门在2002、2003两年间，干部下乡3500多人次，投入帮扶资金4000多万元，使西部5个旗103个嘎查的围封转移工作得到有力的帮助。

第五，天帮忙，降雨量增加。近三年，较之严重干旱的前三年，降雨量有了明显增加，气候条件有利于牧草生长、植被恢复。

实施围封转移战略是草原畜牧业发展史上前所未有的事情。围封转移战略的发展思路和发展模式，是对草原畜牧业发展趋势的理性认识和制度创新。三年来的实践，仅仅是一个有益的开端，距离走出一条生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，实现传统草原畜牧业向现代草原畜牧业转变的目标，还有很长的路要走，还有许多问题要解决。比如，观念问题，传统观念是传统经济形态的反映。建设现代草原畜牧业，必须转变传统草原畜牧业的观念；牧民的观念要转变，整个社会的观念也需要转变。转变观念是一个紧迫的问题，也是一个长期的、艰巨的任务；既需要加强教育来转变，也需要在实践中逐步转变。再比如，城镇经济问题，加快发展城镇经济特别是劳动密集型产业，包括选准和培育围封转移示范园区的主导产业，创造更多的就业岗位，这是调整生产力布局，转移牧区富余劳动力的前提条件，是推进城镇化的主要举措，是实施围封转移战略，建设现代草原畜牧业进程中必须努力解决的问题。

现代草原畜牧是草原畜牧业发展的新阶段。现代草原畜牧业的核心是科学化，特征是商品化，方向是集约化，目标是产业化。建设现代草原畜牧业，要以科学技术为强大支柱，以现代工业装备为物质条件，以产业化为基本途径。实施围封转移战略，是实现传统草原畜牧业向现代草原畜牧业转变的现实途径。要树立和落实科学发展观，在实践中及时总结经验，不断完善思路，加强各项措施，继续抓好以下几点：

一是扎实推进生产力布局调整。这是坚持以人为本，从根本上改善牧民的生产生活条件，改变生活生产方式的战略性措施，也是投入较少、见效较快的保护和恢复草原生态的根本性措施。从锡盟的情况看，20.3万平方公里面积，21万牧民，简单算账，转移一个牧民就是保护和恢复一平方公里草原。调整生产力布局，转移牧区人口，要以加快工业化、城镇化为依托，适当调整投入投向，扩大转移人口的补助投入，进一步加大生产力布局调整的力度。

二是扎实推进产业化生产。这是建设现代草原畜牧业的基本途径。要以畜牧业结构调整为主线，做大做强龙头企业，不断扩大龙头企业辐射面；切实抓好基地建设，不断扩大基地的覆盖面；切实提高牧民的组织化程度，不断扩大专业合作组织的服务面。

三是扎实推进集约化经营。这是建设现代草原畜牧业的方向。要坚定不移地落实禁牧、休牧、轮牧制度和草畜平衡制度，抓好高产饲草料基地建设，坚持放养与圈养相结合，推广模式化饲养，促进传统草原畜牧业生产经营方式的转变，把改善草原生态与提高畜牧业经济效益统一起来。

四是扎实推进社会发展。这是建设现代草原畜牧业的动力、支持和条件。要以发展教育和科技进步为重点，以科技入户为目标，创新畜牧业技术推广与服务机制，实现科技人员直接到牧户，良种良法直接到畜群，技术要领直接到牧民，加快畜牧业增长方式转变，让科学技术加速转化为现实生产力。

五是切实保证投入的连续性。草原生态恶化是长期积累的结果，治理和恢复草原生态也是一项长期而艰巨的任务。如果不能保证投入的连续性，实施围封转移战略所取得的初步成效将功亏一篑。保证投入的连续性，既需要国家给予较长时期稳定的投入支持，又需要改革牧区金融信贷制度，发放中长期低息贷款或政策性专项贷款，建立牧民和社会的投入机制。