预算民主原则法律问题的研究

1. 1引言

人大刚刚通过对预算法的修改,引起了社会广泛的关注,一方面是预算法修改工作持续了很长时间。另一方面预算法也是应对公众对预算改革的要求和公民权利的关注。财政是政府运作的经济基础,从预算中可以解读出政府行为和执政理念,从而对其存在的合法性和社会功能作出判断。预算民主原则的本质其实是追问政府的财政资金的所有者是谁?准备用作什么地方,决策者是谁?执行者是谁?全球范围内的经济浪潮和市场化,催促了正义和自由理念的传播,企业等市场主体地位提升,纳税人权利意思觉醒,公民社会开始不断对政治特权和等级社会进行反对,人类的理性越来越突破“资、社主义”的束缚,实践经验引导启示之下,民主和法治的理念指导着公民重新对政府进行评估和提出公共需求。回首我国改革开放以来政府改革这些年,一直是政府在不断的改革以适应市场和公民社会的需求的过程。过去是政府关起门来决策,政府是社会的一切,权力压制社会的发展现在是由市场来进行决策,政府只有在市场无能为力的时候行动。是市场经济体制日益冲击和触动到政府体制,合理界定市场和政府的边界,规范政府收支行为对经济有及其重要的作用。1995年《预算法》实施是财政制度改革的尝试和对公民社会的回应。但我国财政和预算制度中依旧面临着诸多难题。时下受到新闻媒体广泛关注的“三公消费”、“小金库”治理专项行动、财政信息公开、税收立法、制度性反贪反腐等无一不关系到政府财政制度和预算。而财政乱象仍然居高不下,令公众不能容忍,群众对政府的三公消费开支庞大的质疑,公民要求预算信息公开透明,中央与地方财政的无序和失重,事权和财权的配置不平衡,导致地方政府公共决策难以进行,对公共产品的供给也难以实现等。

1. 2选题背景及意义

预算民主原则是《预算法》的基础性的理论问题,也是财政制度的核心和基础性的原则和理念。完善《预算法》的基本理论是非常重要的。一方面我国现代化的财政税收相关制度建立较晚,法治化和民主化程度较低。现行《预算法》是在计划经济体制影响下形成的行政权主导下的财税预算体制,权力机关的立法水平和法治环境较差,《预算法》订立之时立法技术不成熟,规定过于笼统,缺乏可操作性,对行政权的制约和监督力度不足,而纳税人缺乏法律意识和权利观念,《预算法》论为了政府管理财政的工具和手段。现行《预算法》滞后于财政和经济改革,已经不能满足相伴着社会经济发展的公共财政的民主和法治的需要。另一方面是自1978改革开放以来,市场经济的活力和能量得到逐步释放,对经济起到巨大的促进作用。1995年7月11日,世贸组织通过会议决定了接受中国成为该组织的观察员,2001年12月11日,中国正式加入WTO。国际化、市场化、全球性的大格局对我国执政理念和法治建设提出更为严格的要求。受国内外经济化浪潮的推动、国际政治和法律秩序的影响、民主法治理念的熏陶,公民作为纳税人的权利意识得到了强化,对有限、法治、民主、服务政府呼声日益高涨。同时财政制度和《预算法》中存在大量需要解决和完善的地方。看看《国务院关于2013年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》,报告中显示出大量因为财政制度和预算法中欠缺着民主性和法治性而导致的问题。

第二章预算民主原则的基本理论

2. 1预算及预算民主的内涵

为了更好的解读预算民主原则,首先有必要从语义和语境上对预算进行分析。预算在英语用“budget”表示,有安排、计划的意思,是从法文“bouge”转化过去的。在法文中意思为“钱袋子”。我国最早是在清朝时期介绍西方财政制度时引进和使用的W。预算最本义就是经济上的预先收支计划,是以经济学术语最早被使用,小到一个家庭或私人有个人的收支计划,企业和其他社会组织也存在资金收支计划问题,但预算一词大多数情况下专门用于指在国家或者政府层面上的财政收支计划,也就是我国《预算法》上所指和规范的对象。形式意义上的预算指的就是具体的预算文件、报告或者预算书、预算案,它是依法定程序审查和批准的具有法律效力的年度性的财政收支计划书,表现为一定时期内政府资金收入情况和使用方向的安排。从内容上讲,预算反映着政府支配的公共财政的活动,体现了政府职能和财政政策的目的。现代预算制度下,预算并非单单为政府的财政管理制度,而且是治理政府的制度设计。预算是“基于社会需求和公共利益目的,经过预算的编制、审议、执行和决算等预算过程,这一过程则是公共需求的发现、确认和实现过程”。可以说预算是政府与纳税人、社会团体,不同国家机构之间的互动和博弈的过程,所以预算与生俱来具有民主属性。

2. 2预算民主原则旳理论基础

预算民主原则的理论基础源自于公民的自然权利和契约精神。公民的自然权利理论来自于西方古典自然法思想,他们认为公民天然的拥有生命权、财产权、自由权和追求幸福等诸多权利,这些权利是天然的和固有的,具有着不可转让、不可剥夺的特性,并且每个公民都是平等的拥有相同的权利,权利没有高低大小之别。公民基于对自然权利的保护,按照契约的约定加入到公共社会中形成公共秩序。公民合意约定制定法律,确定政府的职能,同时政府行使职权应当遵守公民合意制定的法律。

公民合意约定是国家的合理性、法律的有效性、政权的合法性的判断标准和公权力的基础。公民对权利和自由的维护是通过个体对立法的参与和对政府的监督。公民个体利益的交集形成公民意志,从而为政府及其行为提供行为依据[1]。自然权利和社会契约的理论所确立的理念之后成为了美国《独立宣言》和法国《人权宣言》的基本价值观念,并扩展和影响到现代各个国家法律和政府治理中。公民自然权利理论为预算民主原则成为《预算法》原则提供了理论上的支撑和依据。公民自然权利在预算制度中就表现为公民对预算的知情权、参与权和监督权等。