浅谈工程建设项目招标阶段的投资控制

摘要：对工程建设项目招标阶段投资控制进行了分析并提出了建议。

关键词：工程建设项目招标投资控制

前言：工程建设项目的投资控制应当贯穿项目建设的全过程，从决策阶段、招投标阶段、实施阶段、竣工后评价阶段乃至项目的全寿命周期，公认的说法是投资决策和初步设计阶段对投资的影响程度最大，但在招标阶段，由于本阶段直接确定了工程招标和工程实施中各种问题，也集中体现了业主和投标人的期望值，招标阶段的投资控制优劣决定了项目能否顺利实施，因此该阶段也是项目建设投资控制的关键。

1招标阶段对项目投资控制的影响

1.1 招标文件对项目投资的影响

招标文件是招投标过程乃至工程项目实施全过程所遵循的法律性文件，是业主对工程招标和工程实施中各种问题的规定，是业主的期望，也是投标人投标、编制施工组织设计、报价和合同实施的基础，是联系、沟通招标人与投标人的桥梁，因此，招标文件是本阶段投资控制的关键，能否编制出完整、严谨的招标文件直接影响招标的质量，决定了项目能否顺利实施，是项目建设投资控制的关键。

1.2 计价模式对项目投资的影响

为规范工程造价计价行为，统一建设工程工程量清单的编制和计价方法，我国从 2003年7月1日起实施《建筑工程工程量清单计价规范》，并于2008年修订发行了新版的计价规范（GB50500―2008），这种计价模式的变革，不断得到各级工程造价管理部门和工程建设有关各方的认识和赞同。主要表现在：增加了透明度，使招标工作的公平、公正、公开性得到更充分体现；有利于业主以最合理的造价发包工程，降低工程造价；有利于激化施工企业在竞争中转变机制，强化自身管理，合理组织施工，有效控制成本；使合同管理、工程索赔等计价有依可循；减少招标工作的耗用时间和工作量；也有利于转变政府管理职能，由过去政府控制的指令性定额计价方式转变为适应市场经济规律需要的工程量清单计价，由过去行政直接干预变为对工程造价依法监督管理。

1.3 投标人的投标方案对项目投资的影响

投标人通常根据市场竞争的激烈程度及对竞争对手实力进行分析后，结合本单位施工能力和技术水平，作出预备投标的初步报价后，根据工程量清单计价模式的特点，采取恰当的投标报价策略做出最后的投标报价，而投标报价一旦中标就是合同价款，因此投标人的投标方案对项目投资的影响是非常大的。

2招投标阶段投资控制的重点

2.1 注重招标文件中相关计价条款的约定

招标文件中的核心条款包括评标办法、合同类型选择、风险承包范围的确定、工程量计量、设计变更现场签证的计算方法、违约责任等等，以上均与投资控制息息相关，因此编制科学合理的招标文件中是本阶段投资控制最为直接的措施，应尽量将风险量化、责任明确、科学合理控制投资。

2.1.1合同类型的选择

合同类型选择的实质是合同计价方式的选择，对于招标项目而言基本为固定价格合同。

2008年版《建筑工程工程量清单计价规范》规定了合同类型“宜采用单价合同”，且“工程量清单必须作为招标文件的组成部分，其准确性和完整性由招标人负责”，也可以理解为工程量清单可能出现的错漏项而引起的造价风险由业主承担。

笔者认为对于技术不复杂、施工图纸深度符合要求的施工项目，建议仍采用固定总价合同形式，其合同开口较少，投资较容易控制。对于工程量清单的准确性和完整性问题，笔者一般做法是按照福建省闽财建［2007］157号文件规定，允许中标人在确定中标后28天内核对工程量清单，核对后的清单工程量作为完成招标图纸施工内容的包干数量，相应总价即为合同价款。该做法可操作性较强，也较好解决了工程量清单准确性和完整性问题。

2.1.2 风险承包范围的确定

2008年版《建筑工程工程量清单计价规范》规定了分部分项工程量清单项目或措施清单项目的综合单价包括了人工费、材料费、施工机械使用费和企业管理费与利润，还包括了以及一定范围内的风险费用，一般采用系数包干的方式计取（如风险费系数取1%）。应当特别注意的是，该风险是“一定范围内的风险”，不是所有的风险全部由承包人承担，至少不包括以下事项：

工程地下地质条件的变化；

设计变更、现场签证；

不可抗力；

合同中主要材料价格大幅波动风险；

法律、法规约定的其他事项。

笔者在实践过程中，经常有业主认为，若须有利于投资的控制必须限制合同开口数量，应尽量固定总价一次包干。但笔者认为该做法不妥，主要理由：设计变更现场签证是所有建设项目必然发生的，不以承包商意志为转移，应由业主承担该费用；工程地下地质条件变化、主要材料价格大幅波动风险不是有经验的承包商能预测的风险，特别是中国现阶段物价波动剧烈，且工程担保保险制度并不完善，若风险全部由承包人承担，对工程顺利实施不利，反之受损的还是业主利益；当不可抗力发生时，标准合同文本已完整规定了处理方式和费用承担，若在专用合同约定该风险全部由承包人承担，其属于免责无效条款，在法律上也可不予采信。

招标文件应注重上述风险发生时其相应的计价规定，必须做到约定明晰、表述准确。比如合同中主要材料价格大幅波动风险，必须明确约定：

（1）应约定可调的主要材料品种，比如不得笼统约定为钢材，工程控制价中钢材包括了钢筋、型材、钢管脚手架等等，还包括了安装工程的钢管、型钢等内容，一般建设项目除结构用钢筋外其他用量都不大，因此仅须明确为钢筋即可；

（2）应约定承包人承担的主要材料价格风险的具体幅度，如约定水泥价格涨跌幅在±10%以内由承包人承担或受益，不予调整；若超出约定幅度的部分，超出部分按实际调整；还应注意涨跌幅的计算办法，笔者一般做法是以施工当期的行政主管部门颁布的信息价格与该材料预算价格对比计算，作为是否判定能否调整的依据；

（3）应明确约定相应计价方法，如调整的单价约定仅计取差价和税金，不计算其他费用；工程量按当期实际使用量按实计量，为了方便结算避免扯皮，笔者也尝试过在施工组织设计中要求承包人明确各期的使用量（总量与预算总量相同），经监理人批准后该用量包干（设计变更除外），签证计算较简单，得到发包人、承包人、监理人的一致认可。

2.1.3 设计变更、现场签证的计量

如前款所述，设计变更、现场签证的风险应由发包人承担。施工标准合同和工程量清单计价规范中已明确了变更的估价原则：合同中有适用的子目，采用该子目单价；没有适用但有类似的子目，参照该子目单价；除上述外由发包人、监理人、承包人商定或确定其单价，笔者在实践过程中，为简化计量程序，一般采用按照工程控制价的编制依据计算后乘以投标总价与控制价的降低幅度计算其单价。

在特殊情况下，由于单个工程量变动幅度较大（闽财建［2007］157号文件规定为单项超过±30%并导致合同总价变动幅度超过±1%的），增加或减少剩余部分的工程量，发承包一方可以重新提出综合单价，经另一方确认后变更合同价款。本约定可有效保证发承包双方的利益，与FIDIC合同精神也是一脉相承。

2.1.4合同违约条款

在合同条款约定中应对双方的职责进行恰当的描述，明确双方责任、量化风险，尽量避免和减少索赔和争议的发生，为合同的顺利实施创造条件。

在合同中明确工程质量、进度、安全文明管理、人员到位、机械到位等违约责任。针对某事项约定了双方的义务，应附上双方的违约责任，特别要注重细节的问题，比如合同约定了总工期延误的违约责任，但是协议书中还约定了关键节点工期的完成时限，合同中就应该列明节点工期延误但总工期按时完工、节点工期和总工期均延误等可能出现的所有情况，并写明相应的违约责任，使合同执行有章可循。

2.2注重工程量清单的编制工作

工程量清单是招标文件的重要组成部分，是投标人进行投标和进行公平竞争的基础。工程量清单质量的高低直接影响到投标人报价和招标控制价的准确性以及施工过程中的投资控制工作，因此工程量清单的编制必须科学合理、内容明确、客观公正。编制工程量清单时一般应注意以下几点:

（1）编制依据要准确，在编制工程量清单时要全面了解工程的有关资料，做到工程量的编制准确无误；

（2）项目划分要细致，项目和项目之间的界限要清楚，项目划分得越细致，投标人就无漏洞可钻，也可以减少投标人的不平衡报价造成的影响；

（3）清单说明、特殊描述一定要清晰，尤其是对现场施工条件和自然条件、作业内容、工艺和质量标准要准确表述，既要便于计量又要便于报价，避免施工条件不符而引起的施工索赔。

2.3注重招标控制价的编制工作

与前几年的标底作用相比，招标控制价在评标时参与度越来越低，以后很可能只起参考或者最高限价作用，根据福建省有关评标办法规定，现阶段招标控制价起到确定投标人有效报价范围、评价比较投标报价合理性、确定安全文明施工费等重要作用，也是合同管理中确定合同变更、价格调整、索赔和额外工程的价款的参考依据，因此严格实行编制质量奖惩措施、一编一审制度等方法对项目投资控制具有重要的意义。

2.4 重视投标报价的分析比较

业主在收到所有投标人的投标报价后，在投标文件符合性检查的基础上， 应重点对商务报价进行逐项检查与分析，检查每个投价的完整性，即是否存在少报、漏报的现象，同时将各投标报价进行比较，找出过高或过低的报价。重点有:

（1）对分部分项工程量报价的分析，主要对综合单价进行分析比较；

（2）对措施项目清单报价的分析，着重分析招标人提出要求的措施是否有保证，措施项目清单是否与投标文件中的施工组织设计相对应；

（3）对其他项目清单报价分析，分析每个暂列金额报价、暂估价报价是否与招标文件要求相一致，分析总承包管理费是否包括招标文件规定的每个项目，投标人是否承诺了应承担的责任及其取费的合理性等等。

3目前招投标阶段投资控制存在的主要问题

3.1 评标定标方法缺乏科学性

根据相关规定，福建省房建及市政工程施工招标的主要评标办法有经评审的最低投标价中标法、综合评分法、在合理造价范围内随机抽取中标人办法三种。采用经评审的最低投标价中标法的，在建设行政主管部门规定的允许降标幅度范围内由招标人在招标文件中直接确定了投标报价的有效范围，本质上仍以随机抽签方式确定中标人；综合评分法也类似确定了投标报价的有效范围，随机抽取评标公式中的下浮系数和权重系数，评标基准价通过随机抽签确定的参数计算；采用在合理造价范围内随机抽取中标人办法的，投标人无须填报具体细项报价，只须在投标函中按照招标文件规定数值承诺即可，直接抽签确定中标候选人。

因此，评标定标本应为是招标工作中最关键的环节，但在实践中评标委员会不能完全实现既定功能，多数评标专家仅纠缠于投标文件签字盖章、投标文件完整性等细节问题，仅充当招投标活动中“橡皮图章”的功能，根本没有对商务报价进行逐项检查与分析，虽然多数交易中心已建设电子评标系统，清标工作也基本流于形式（例如笔者的某房建项目，为防止投标人严重不平衡报价，在招标文件规定分部分项工程量清单投标报价若低于招标控制价的80%属于不合理报价，其差额部分应5倍向招标人缴纳低价风险金。因为招标控制价的某项单价有明显的小数点错误，根据电子清标结果，多数投标人的正常报价被判定为不合理报价，评标委员会也无法发现该问题），基于相同原因投标人也没必要认真分析其成本，只要没有废标其报价在规定范围内即可，长此以往这对项目投资控制十分不利。

3.2工程量清单计价模式尚未真正达到市场化要求

工程量计价模式尽管已逐步向市场计价定价模式即工程量清单计价模式转变，但由于国内的承包商与发达国家成熟的承包商不同，缺乏成熟的市场行为， 承包商大多没有建立企业内部定额，编制招标控制价、投标报价仍然按定额计价的方式计费定价，“控制量、竞争费、指导价”的计价模式尚未真正放开和达到市场化的要求。要真正达到通过对投标者的优胜劣汰的竞争促使投标人自觉地降低自身的劳动消耗水平，提高技术装备水平、管理水平和资源的有效合理配置， 从而达到降低成本、合理降低工程造价还有很长的路要走。

3.3工程量清单计价规范仍有改进空间

笔者认为，工程量清单计价规范中对于分部分项工程量的规定已日趋完善，而对于措施项目的规定不尽合理仍有改进空间。现阶段对于安全施工措施费、文明施工措施费、临时设施费等主要以费率形式确定，要求投标报价中该部分报价不得低于招标控制价中的相应金额，并且根据相关规定，支付工程款时该部分金额应在开工时一次性支付给承包人，在项目实施过程中由于设计变更等影响分部分项工程造价的，按费率计算的安全文明施工费也须相应调整，而临时设施费等实际支出大都不受其影响。笔者曾参与过某港资房地产开发商的施工招标工作，业主将安全文明施工费、临时设施费等归入“开办费”项目中，要求投标人按照招标文件规定的实施标准逐项报价，工程款支付时将开办费分为建设费用和使用费用分别支付，实体工程变更没有影响临时设施等措施项目的均不予调整开办费金额，笔者认为该方法比较贴近实际情况值得推广。

3.4招投标市场化率仍不高

有经济界人士分析认为我国当前的市场化率仍处于40%-50%之间，正处于向市场经济转执的阶段，而市场化率在80%以上才是比较完善的市场经济。市场主体及其行为也不够规范，国有投资项目的招标人并不是真正的业主，对控制投资积极性不高，中国特有的承包商体制决定了包工头、挂靠者、掮客等人短时间内不可能消失，交易各方尚未成为实质上独立运作的市场主体，诚信经营社会基础尚显薄弱，这也进一步加大了建设项目的交易成本，不利于投资控制。

4 招投标阶段控制投资应采取的措施

4.1 完善法规建设

现行的《招标投标法》已颁布实施10余年，本法和很多地方修订的招标投标管理条例已经不能完全满足目前招标投标形势的需要，致使许多在国际上通行的招标投标惯例在国内无法实施，或者操作起来很困难，而法律上的漏洞又给了不正当竞争者钻法律空子的机会，因此必须进一步完善《招标投标法》，并以此为蓝本清理制定一系列配套的政策法规，将招投标管理切实纳入法制化轨道，使本阶段的投资控制有法可依。

4.2 改进评标定标办法

笔者认为，对于具有通用技术、性质、标准或者招标人对其技术、性能没有特殊要求的施工招标项目，应推行经评审的最低投标价中标法，投标人在资格标、技术标、技术实力等均满足要求的情况下，详细分析其投标报价，结合投标人澄清、说明或者补正的内容，进行必要的价格调整后确定各投标人的最终投标价，保证评标定标合理、公正，将合同授予投标报价最低者，招标人可实现有效控制投资的目的，投标人真正能够适应市场竞争机制，此种评标办法必然成为发展趋势。

对于复杂工程采用综合评分法的，“性价比最高”的投标文件其综合得分应当最高，即企业实力强、技术管理能力高的得分高，投标报价低的得分高（而非通过随机抽签确定参数后计算基准价，报价接近基准价的得分高），应当将合同授予综合得分最高者。

4.3 继续推行工程量清单招标

工程量清单招标的计价模式是一种能合理反映工程成本价的招标方式， 它基本体现了“政府宏观调控、企业自主报价、市场形成价格”，是一种真正能够适应市场竞争机制的工程造价计价方式，是在招投标阶段投资控制最为有效的措施和方法，必须大力推行。

4.4推行工程担保制度，建立完善的市场竞争机制

工程担保制度是规避和转移工程风险（主要是合同履行风险）的一种重要手段，能够通过“守信者得酬偿，失信者受惩罚”信用机制，实现市场化的优胜劣汰，加强建设市场主体及担保人之间的责任关系，有效促使建筑市场主体遵守法律、全面履行合同义务，加强监管敦促招招投标主体遵循“公开、公平、公正和诚实信用”的基本原则，建立和完善投标人的信誉评价制度，确保工程项目质量、进度和投资控制目标的实现。

5结束语

经过近年来的发展，在招标阶段投资控制的相关规定和管理方法逐步完善，但是仍存在很大的改进空间，这是一个循序渐进的系统工程，不可能一蹴而就，我们要勇于探索、敢于开拓、转变观念、积极创造条件，促进整个行业的发展，为开创适应社会主义市场经济体制的新局面做出我们应有的贡献。