县统筹城乡发展的调研意见

统筹协调城乡发展，是一项长期性、系统性、全局性、战略性任务，是解决我国客观存在的城乡二元结构和日益突出的“三农”问题的根本途径，是建设社会主义新农村的重大举措，是树立和落实科学发展观的重要体现，对推动我县经济社会又好又快发展具有十分重要的意义。根据党的十六大和十六届四中、五中、六中全会精神，我县组织县农办、县经济局、县规划和建设局、县发改局等部门就统筹城乡协调发展进行了专题调研，形成了如下调研意见。

一、现状原因分析

（一）农民无缘分享工业进步和城市发展的成果

农业是一个古老的传统产业。农民只有劳动、国家赋予的土地经营权、宅基地使用权和劳动所得农产品的权利，无缘分享工业化、城市化成果。一是就业制度的不合理。在计划经济体制下，农民就业只能当农民，要获得在工、商业的就业权利，要享受城市居民的各种社会福利，只能通过“农转非”方式实现。在现有体制下，农民虽然可以进城务工，但是由于农村劳动力缺乏技能和得不到应有的劳动保障和社会福利，因此很难享受到与城市居民同等的待遇。二是土地制度的不公平。在我国现存城市和农村两种不同的土地政策，城市土地国家所有，农村土地集体所有，两者之间存在巨额的价差，国家通过土地征用制度，实现土地性质的转换，获取巨额价差用于城市建设和工业发展。三是农民物权的不公正。改革开放后，建立在集体土地所有权基础上的宅基地使用权只能使用和继承，不能交易，农民的房屋只能作为消费品而存在，资产被沉淀下来，发挥不了应有的作用，产生不了效益，难以体现价值。四是农产品价格的低迷化。我县城镇化水平低，农产品是“生之者众，用之者寡”，再加上缺乏强有力的组织引导和统筹农业生产、协调农产品价格，农产品价格长期低迷。

（二）农民在国民经济再分配体系中处于弱势地位

在国民经济再分配过程中，财政、税收、教育、卫生、社会保障、基础建设等主要向工业和城市倾斜，加剧了“三农”问题。取消农业税前，一方按收入、一方按成本计税，城市居民按工资性收入纳税，而农民依据耕地面积计税并承担“三提五统”费用。城市教育国家办由公共财政出钱，农村教育人民办要农民出钱。道路等公共设施建设，城市由财政出资，农村则是农民集资。

（三）经济增长方式长期忽视了农业的发展

在计划经济时期，我国走的是以工哺农道路，经济增长方式属投资带动型，主要依靠农业获取工业发展原始积累，通过国家和国营企业投资带动经济增长。改革开放后，国家调整投资与消费、轻工业与重工业的比例，积极扩大出口，大幅度提高农产品价格，采取投资、消费、出口并重的经济增长方式。随着出口的快速增长，我国经济增长方式逐步转变为以出口为导向的发展战略，以国际消费为依托，国民经济的发展可以脱离国内消费而实现快速增长，国民经济发展忽视农村的消费，但需要农村提供廉价的劳动力和农产品，这就是我国“三农”问题得不到重视和解决的一个重要原因。由于我国长期以来经济增长方式忽视农业的发展，经济制度阻碍农民共享发展成果，公共财政政策忽略农村建设，导致城乡差距进一步加大，形成了“农民真苦、农村真穷、农业真难”的局面。

二、我县推进城乡发展的总体思路及目标

（一）指导思想

坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，紧紧围绕实现全面建设小康社会目标和构建和谐社会的要求，贯彻“工业反哺农业、城市支持农村”的方针，全面贯彻落实科学发展观，加大对农村发展的支持力度，完善体制机制，大力推进工业化、城镇化、农业产业化“三化互动”，全面开放、全民创业、全民致富。

（二）总体原则

坚持用科学发展观指导城乡统筹，坚持用平等、发展、开放、和谐的理念引领城乡统筹，坚持用体制机制创新来设计城乡统筹，坚持用利益调节来实施城乡统筹，坚持“政府引导、市场推动”推进城乡统筹。

（三）基本思路

总体上按照“夯基础、强工业、活三产、兴科教”的发展思路，坚持“统筹城乡、科学规划，因地制宜、分步推进”的原则，构建“以城带乡、以乡促城”的城乡统筹发展的新格局。基本思路是：以建立“工业反哺农业、城市支持农村”的长效机制为核心；以公共财政向农村覆盖为突破口，着力发展现代农业，建设社会主义新农村；以建立“以工促农、以城带乡”的发展机制为重点，大力推动城市基础设施向农村延伸，城市公共服务向农村覆盖，城市现代文明向农村辐射，促进城乡经济社会共同发展，共同繁荣；以户籍改革为契机，逐步建立城乡公平的就业制度、社会保障体制和社会管理制度；以县城为中心、乡镇为副中心的社会管理模式为载体，推动农民分工专业化，把农民转移到二、三产业，让更多的农村人口进入城镇安居乐业；以改造传统农业发展现代农业为手段，把农村传统村落改造成为农村新型社区，着力构建城乡统一的政治、

经济和社会管理制度，解放和发展农村生产力，实现城乡统筹协调发展。（四）预期目标

到“十一五”末，全县城镇化水平由20__年的19.3提高到24，非农产业比重由20__年的39.4提高到72.5，农民人均纯收入由20__年的3065元提高到4200元。

三、我县推进城乡发展的主要措施

（一）以“四建四促”为推动，促进城乡协调发展

即：工业建园区，促进规模经济的发展，农业建基地，促进农业产业化经济的发展，城市建新区，促进城市形象的提升，农村建新村，促进城乡和谐统一。落实“新村产业化、新型工业化、拓展城镇化”的工作措施：在工业上，以打造“西部纺织城”为重点，落实“四抓四促”措施，加快新型工业化进程；在农业上，坚持把“大调结构、调大结构”思路贯穿于发展现代农业始终，着力抓好产业结构的战略性调整，把结构调优，产业调强，产业链调长。做大做强现代畜牧业、蚕桑产业、农产品加工业，以“户办增收工程”为重点强力推进社会主义新农村建设；在城市建设上，按照“三区统筹、三片互动”思路抓好县城发展，推进城镇化。

（二）坚持“六个统筹”，探索城乡协调对称发展

1．统筹城乡规划

从县域经济统筹发展的角度出发，统筹考虑城乡空间布局，把规划覆盖到农村，切实解决城乡之间规划分割的问题，使城市和农村规划无缝对接，形成分工明确、梯度有序、开放互通的城乡空间结构体系。着眼于农村生产力的新发展、农民生活水平的新提高、社会文明进步的新风尚、生态环境友好的新面貌、依法民主管理的新体系等方面的内容，按照“发展现代农业、建设现代农村、培育现代农民”的总体要求，围绕农村“产业园区化、居民社区化、生产规模化、组织合作化、保障社会化、环境生态化”的基本思路，制定新农村建设的阶段目标，形成城乡统筹、相互衔接、协调对称的规划格局，包括产业布局体系、公共服务设施体系、基础设施体系等专项规划。形成包括县城为中心，乡镇，社区（居民点）在内的三级结构布局。逐步将现有农村行政村，建设成为相对集中的农村社区（居民点）。

2．统筹城乡建设

一是加快县城建设。新城区、旧城区、工业园区三区统筹，县城面积增加到8.2平方公里，人口增加到12万人。二是加快小集镇建设。加快小集镇建设，提高乡镇工业化程度，改善基础设施条件，提高城乡居民生活水平，为三产业发展奠定基础。三是加快农村基础设施建设。在城乡同步推进交通、供水、电力、通讯、燃气等基础设施建设。加强农村卫生硬件建设，着力优化农村发展环境，实现城乡卫生服务体系并行、城乡卫生基础网络并轨、城乡卫生资源联动，推进城乡基础设施建设协调对称发展；实施交通“两网”（城乡道路网、城乡客运网）工程，农村社区（居民点）之间实现客运公交化；加强农田水利、水土保持生态建设，加快灌区续建配套和节水改造，推进天然气利用工程建设，改造供电设施，统筹城乡通讯、邮政等信息化服务设施建设。

3．统筹城乡经营

农民集中居住区由物业公司实施社区化管理，引导农民摒弃旧观念、旧习俗，倡导科学、文明、健康、向上的文明乡风。积极鼓励农村富余劳动力进城居家、经商、办企业；以市场化运作方式经营好城市土地，按照“谁投资、谁受益”的原则，发挥资产效益，吸引农户参与小城镇开发建设，促进农村劳动力向非农产业转移。

4．统筹城乡产业发展

搞好乡镇经济发展布局和建设，以区域性集镇为依托，充分发挥各自的相对优势，拓展空间。重点抓好＊等乡镇的中药材基地建设和优质水果、水产、莲藕标准化生产基地建设；抓好＊等15个乡镇蚕桑标准化生产基地建设，抓好＊等乡镇的无公害优质生猪基地建设，抓好＊等乡镇的优质肉羊标准化生产基地建设，抓好＊等6个乡镇蔬菜标准化基地建设。大力发展生态观光农业。

5．统筹城乡社会事业

发展农村教育、卫生、科技、文化、体育等社会事业。按照科学发展观的要求，树立正确的教育发展理念，全面普及义务教育。完善以县为主的农村义务教育管理体制，推进农村义务教育改革，免除农村义务教育阶段学费；建立困难家庭学生免费提供教科书并补助寄读生制度，建立农村义务教育长效机制。推进城乡就业和社会保障协调对称发展。进一步放宽农民进城就业和定居的条件。

6．统筹城乡生态环境建设

按照建设丘陵地区生态示范县的要求，统筹城乡和谐发展。

县城发展以建设生态园林城市为目标，加快县城绿化、净化、美化、亮化、环卫等市政工程建设。按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求建设社会主义新农村，发展循环经济，实施“百村万户”生态示范工程。（三）加快产业聚集，培育城乡发展的新支撑

一是坚持“工业强县”。突出工业在城乡经济社会发展中的主体地位，坚定不移地推进“工业强县”战略，按照集约发展的原则，以园区为载体，以农业主导产业为依托，围绕“基础配套、政策配套、机制配套、环境配套”四个配套，培育一批重大农业产业化项目，加速打造西部棉纺织工业基地。围绕重大农业产业化项目搞好配套生产，延伸产业链，增强农村工业发展实力，促进城乡互动共融发展，使工业经济成为城乡经济社会发展的重要支撑。二是坚持“生态富民”。以生态园区为载体，全力打造现代农业产业集群。三是坚持发展现代服务业。积极引导城市商贸企业到农村开展连锁经营，增强对农村的辐射和带动作用。同时，促进休闲旅游、餐饮娱乐、生态住宅等相关产业蓬勃发展，实现第三产业的快速提升。

（四）实施“四大工程”，打造失地农民富民安民新载体

一是实施“安居工程”，确保农民失地不失所。根据“宜聚则聚、宜散则散”的原则，按照城市居住社区规划标准，合理确定农村社区的数量、空间布局以及建设时间，改善农民的居住环境。二是实施“保障工程”，确保农民失地不失利。按照建立城乡“低保”满覆盖、医疗保险全参与、社会援助春常在的要求，积极推进农村社会保障体系建设，加快建立“农村社保”，继续完善“农村医保”，全面实施“农村低保”。三是实施“素质工程”，确保农民失地不失技。按照“培养有文化、懂技术、会经营的新型农民”的要求，对接市场需求和劳动力培训意愿对农民开展技能、转岗和适应性培训，使适龄农民具有较高的科学文化素质和较强的就业、创业能力，实现农民“壮有所为”。四是实施“乐业工程”，确保农民失地不失业。坚持以产业促就业，注重“新居工程”规划与基础设施建设规划、社会事业发展规划、产业发展规划的“四规联动”，把最有利的位置和空间留给集中居住区建设市场、商业设施和其他三产业设施，用于解决农民集中后的就业问题。通过转移农民就业，增加农民收入。

（五）大力发展生产，增加农民收入

一是大力发展现代农业。以建设现代畜牧经济、做大做强蚕桑产业为重点，从发展理念、经营形式、产业体系、物质装备、科技支撑、农民培养等方面突破传统农业，提高农业生产、加工机械化作业水平，加快以整村推进户办增收工程为重点的社会主义新农村建设步伐，加快现代农业进程，增强农业综合生产能力、农民持续增收能力、农村社会管理能力、农业产业竞争能力和农业持续发展活力。二是继续调整农业结构。发展现代畜牧蚕桑产业，调整种养结构；发展经济作物，调整粮经结构；加快农业基地建设，调整区域经济结构。通过结构调整，提高农业效益。三是推进农业产业化提质转型。发展和壮大龙头企业，突出龙头企业在农业产业化中的主导地位；培育和发展农民专合组织、种养业场、公司、业主，提高农业的组织化程度；完善利益联结机制，发挥龙头企业的带动作用。通过产业化经营，提高农产品收益。四是改善农业生产条件。着力提高农田水利化、农路通畅化、农村信息化和农业设施化水平。

（六）建立城乡统一的社会服务体系，促进城乡和谐发展

一是建立义务教育管理体制。建立以县为主的义教育管理体制，继续深化，逐步建立城乡统一的义务教育管理体制。二是深化农村新型合作医疗改革。抓住机遇，提高农村新型合作医疗覆盖面，逐步建立覆盖全社会的广覆盖、高水平、多层次的统一的医疗保险体系。三是搞好农村文化、体育、广播、法律、维权等方面的建设。四是搞好“万村千乡连锁店”、“配送中心”、“放心店”、“农民书屋”建设，建立村劳务、物资配送中心。五是实施科技特派员、科技辅导员制度。大力开展科技“三下乡”活动、实施“科技入户”工程。六是开展“留守老人”、“留守儿童”关爱活动。

四、几点建议

（一）清理、撤销不利于城乡统筹发展的政策

建议中央、省、市、县各级清理、撤销不利于城乡统筹发展的文件和歧视农民的政策规定，完善、制定城乡统筹发展政策。

（二）统筹城乡规划和管理

根据《城乡规划法》的立法精神，树立城乡协调对称发展新理念，将村镇规划纳入规划管理范围，解决城乡规划分割问题。进一步强化城市的辐射带动作用，促进城乡之间各种要素的双向流动，实现资源共享、合理配置。统筹规划城乡基础设施，加快城市基础设施向农村延伸，推动城市文明向广大农村扩散，使城乡融合共同发展。逐步充实和加强乡镇规划管理部门的力量。

（三）增加“三农”投入

量力而行发展村镇银行。整合专业、商业银行资源，加大农业的信贷支持力度。配合城乡协调对称发展，建立起公共财政框架，加大对“三农”的投入。以农产品加工为主的农业产业化龙头企业，由县统筹，建立农业基地建设、农业发展基金和农业风险调节基金。改革“三项补贴”，粮食直补、良种补贴、农机补贴“三项补贴”。由村、组打捆用于农田水利基础设施建设。始终把工作的重点放在打破城乡分割的二元体制障碍上，坚持“多予、少取、放活”的方针，在政策上多向农村倾斜、向农村延伸，多给农业支持，多给农民帮助，做到凡是能给的、该给的，全部如数给予农民。

（四）统一城乡就业制度

引导农村富余劳动力向非农产业和小城镇转移，建立城乡协调对称发展劳动力市场和平等就业制度，建立健全覆盖城乡的公共就业服务体系，尊重和保护农民工在城镇就业的自由和尊严。一是要清除对农村劳动者进城就业的限制性规定。彻底废除各种针对农村和外来劳动力进城就业的歧视性规定和不合理限制，取消一切专门针对农村劳动力的行政审批和行政收费。二是实行城乡统一的就业扶持政策。面向农村劳动者免费提供政策咨询、就业信息、就业指导和职业介绍服务，搞好农村劳动力的职业培训、创业培训和技能鉴定。将有劳动能力、有就业愿望的农村被征地农民纳入再就业政策扶持范围。三是完善公共就业服务体系。加强公共就业服务机构和基层劳动保障平台建设，在村设立劳务输出信息员、劳务输出联络员、维权服务员，建立村劳务配送中心，将公共就业服务体系延伸到乡村。加强对乡镇、社区劳动保障服务机构的指导，完善基层公共就业服务体系建设。四是建立覆盖城乡的职业培训体系。改革和完善培训补贴方式，落实职业培训补贴政策，形成惠及城乡劳动者的职业培训政策体系。品牌培训、劳务扶贫、就业培训补贴到农民，建议中央、省提高补助标准，每人补贴1000元以上；阳光工程每人补贴500元以上。统筹规划，综合布局，整合职业培训资源，形成能够覆盖城乡的职业培训体系。加大职业培训学校、就业训练中心、成人学校、公共实训基地的建设投入，充实师资力量和硬件设施，发挥其在就业培训中的主导作用。五是建立覆盖全社会的劳动保障制度。稳步推进农民工养老保险制度，凡是与用人单位建立1年以上劳动关系的进城农民工，必须参加城镇职工基本养老保险，用人单位按规定为其缴纳基本养老保

险费，并代为扣缴个人应缴部分。灵活就业的农民工，可按当地城镇灵活就业人员办法参保。依法将农民工全面纳入工伤保险。按照《工伤保险条例》的规定，将农民工全面纳入工伤保险范围，并按时足额缴纳保险费。多途径解决农民工医疗保障问题。与用人单位建立劳动关系的农民工，随所在单位参加当地职工基本医疗保险，享受相关待遇，切实解决农民工进城务工期间的住院医疗保障问题。探索建立城乡统一的失业保险制度。用人单位必须按照规定为农民工缴纳失业保险费。建立最低工资标准正常增长机制。建立被征地农民基本生活保障制度。（五）完善农村土地有关政策

一是改革和完善土地政策。建立土地征收和农地转用相对分离的制度，实行集体土地统一先行征收、政府储备、适时转用；建立征地区综合地价制度，完善征地价格形成机制，实现征地补偿“同地同价”。探索多渠道被征地农民安置方式，确保农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。二是建立城市土地收益补偿农村的机制。规范政府土地出让收益用途，用于失地农民的技能培训和再就业，建立失地农民再就业专项储备基金，用于农村土地管理、利用和开发，用于农村基础设施建设以及廉租住房建设，用于农村土地功能配套设施建设。三是探索赋予物权性质的土地承包经营权的新的流转方式。建议允许农民利用土地承包经营权作为股份发展农村合作经济组织，以乡镇为基础，建立土地承包经营权流转（或投资）中心和土地整治、开发公司，推进土地规模经营，提高农业规模效益。农民自愿以土地经营权和房屋使用权作为“原始股”参与农业产业化经营，农民不仅成为“农民房东 公司股东 产业工人”，而且还获得“股金（股份经营收益分红） 租金（土地和房屋委托经营保底收益） 佣金（务工的工资收入）”等收入。四是积极研究作为物权性质的农民宅基地使用权的使用、抵押和流转问题。

（六）改革农村管理体制

一是树立城乡协调对称发展的行政管理的理念。完善“一个体制（公有制）、两种制度（国有和集体）”的土地管理制度，改革户籍管理制度，取消农业、非农业户口的户口称谓，在制定政策、设置机构、实行管理上，树立统筹考虑城市和农村居民的意识，使城市居民和农民有平等的人格尊严和发展机会。二是深化行政管理体制改革。在推进农村综合改革中，要转变乡镇政府职能，建立服务型法治政府。建立有利于缩小城乡差距、促进制度公平、实现城乡统筹协调发展的行政管理体制。通过行政管理体制改革，强化政府对区域经济社会规划、协调、服务功能，弱化直接参与生产经营功能；强化城乡统筹的发展功能，弱化经营管理职能；强化公益性事业发展功能，弱化事务性职能。三是合并城乡分治的行政管理职能和机构。有的职能是城市有农村无，有的是同一种职能因城乡地理位置分为不同管理部门。逐步理顺职能关系，实行城乡统一政策、统一管理、统一服务、统一执法；逐步合并城乡分治的行政机构，建立城乡统一的行政管理体制。