户籍对价\劳动力迁移与土地流转

［内容摘要］ 土地流转的根本目的在于社会经济发展方式的转变，需要城市化的大力发展，劳动力迁移 和土地流转是城市化发展的一个重要环节。然而，在中 国目前的制度约束下，户籍制度成为劳动力迁移的退出和进入壁垒。户籍制度之所以成为城 市化的一个障碍，就在于附着于其上的福利 价值，所以，要消除这一障碍必须交换其福利价值。本文认为，在农村劳动力城市化迁移中 ，通过户籍对价来解决迁移劳动力的土地退出和城市安置，不仅能够鼓励劳动力迁移，而且 也有利于土地流转。这是一种可行的户籍改革措施和城市化的发展策略。

［关键词］城市化；户籍对价；劳动力迁移；土地流转

一、问题的提出

土地流转不仅仅是一种土地要素的流转，更是一种社会的转型和经济发展方式的转变，因而 ，土地流转必然包括农村劳动力转移，家庭农户经营、现代农业发展以及地方政府在土地流 转过程中的制度供给等多方面的内容。［1］从社会经济发展的历史逻辑上看，只有 通过工业 化、城镇化的发展，逐步把农村劳动力转移到非农产业和城市中去，才能使留在农村中的经 营主体逐步扩大经营规模。这样看来，与其说土地流转是农村经济问题，不如说土地流转是 工业化和城市化问题。

随着农村土地承包经营权市场化流转的常态，流转者之间势必会发生职业身份的转换，因而 需要对其身份进行重新认证。由于中国的农村土地为集体所有制，具有社区共有制的特征， ［2］所以，当部分农民退出土地经营之后，也必须相应地退出其所占有的社区资源 ；另一方面，由于户籍制度的分离，使得户籍身份具有资源禀赋的价值特征，因而，迁移农民的退出便具有退出成本和权益价值。这样，劳动 力的迁移又必然涉及到户籍制度的改革。

二、相关文献综述

城市化的本质是人口的城市化，是农村劳动力逐步移民城市的过程。然而，现实的问题是， 各级政府在所谓的城市化进程中，往往偏向城市的发展，而不是城市化本身，例如，注重城 市空间的扩张，注重城市形象工程，公共品的提供主要集中在城市户籍人口上。［3］ ［4］为了 纠正这一倾向，陆铭和陈钊［5］认为在保护耕地的目标下，土地的再配置要与户籍 改革联动 ，哪里需要更多的建设用地指标，就必须相应增加本地新增户籍人口的数量，特别是要接纳 那些已经在城市工作和生活的非户籍人口。劳动力要和土地指标一起流动，推动土地和户籍 制度的联动改革，让更多的劳动力分享经济积聚的好处。事实上，城市化、劳动力迁移与土 地流转表现为社会发展过程相互关联的环节，相互决定。例如，周天勇［6］认为， 人口流动 是缩小城乡之间、地区之间发展差距，特别是缩小居民之间收入差距的重要途径；乡村和不 发达地区剩余劳动力转移之后，会提高劳动生产率，并通过土地流转逐步规模化经营。 但是，人口如何流动，从何突破，却是一个现实 的选择难题。尽管有学者认为，通过建立土地市场化的流转机制，可以使农民从土地的人身 依附关系中解脱出来，使那些想脱离土地的农民通过土地使用权流转，获得相应利益，解除 其进入城市并长期生活的后顾之忧。［7］然而，这一认识虽然从理论上说具有合理 性，但在 实践操作上具有相当大的困难，因为，它没有考虑农民迁移的退出和安置成本。特别是，当 农业现代化、工业化和城市化不能为土地流转的农民提供基本的生存条件、足够的就业机会 和基本的福利保障时，“失地”和“变市民”更可能换来的仅仅是无业市民的身份。因此， 在劳动力的城镇化迁移过程中，劳动力的退出约束和安置成本不可忽视。［8］胡必 亮［9］认为 ，谈到城镇化，人们一般都会想到人口和劳动力的地域迁移问题，而往往会忽视他们的社会 迁移（social mobility）问题。这样容易出现人口和劳动力的流动与转移不彻底、不稳定 的情况，甚至还会出现社会歧视、社会排斥等种种社会不公现象。为此，杨继瑞提出，通过 加速新型城镇化进程、户籍制度改革与农村土地制度改革的联动，可以为有条件的农村居民 提供“传统农民身份”退出的自由选择权。有条件的农民可以自愿“放弃初始土地承包经营 权”和“放弃宅基地使用权”，将其出售给国家，以获得现代社会保障体系中的社会保障。 而且，杨继瑞认为土地流转和劳动力转移必须有完善的配套制度，特别是有公正的法制环境 、有效的社会保障制度和医疗保险制度等公共产品和公共服务制度。这样，农民才会彻底转 出承包土地，并从土地经营中退出来。所以，要促进土地流转，必须构建城乡一体的户籍制 度、就业制度、教育制度以及各种公共产品与公共服务供应制度。［10］

上述研究表明，学者们已注意到城市化进程中土地流转、劳动力转移、户籍制度改革之间的 相互关系。提出了劳动力迁移过程中重视迁移农民的财产权利和社会保障权利，农村劳动力 向城市的迁移并不是一个“城市户口”的简单登记或认证，而必须是迁移居民的“安家落户 ”或扎根。但怎样重视农民的财产权利，又怎样给予农民社会保障权利，如何使农民从土地 中退出，如何又使农民有效地融入城市等问题还需要作进一步的研究。本文的研究目的试图 说明户籍制度的改革如何促进土地流转和劳动力转移这一问题。

三、“候鸟式”劳动力转移与土地流转市场的稀薄

从理论上，在中国，随着经济的增长以及非农就业机会不断增加，租赁市场的进一步发展 存在着巨大的可能性，这不仅有利于提高劳动生产率，也有利于土地合并，改善当前中国农 村土地过于细碎化的状况。［11］然而，由于中国农村劳动力转移的不完整性，使非 农就业高的农民不能从土地上完全退出，结果导致土地流转市场供给方面的稀薄。

中国农村劳动力转移就业限于城乡分治的户籍制度，主要特点是职业与身份相分离、城乡之 间双向流动，即所谓“亦工亦农”。造成劳动力完全转移退出障碍的制度特征主要包括户籍 制度和城市安置成本。在计划经济时期，户籍制度是城乡二元结构的一道重要的隔离墙，有 力地阻止了城乡之间、城市之间和乡村之间的劳动力转移。尽管在市场经济条件下，劳动力 转移已经完全放开，但是户籍制度的福利价值不仅没有消除，反而更加凸现。户籍制度不仅 是一种居住的身份要求，同时也是一种社会福利品支取的凭证。如果不具有某一社区的户籍 制度，将无法享受该社区的公共产品和公共资源，因而不可能融入现代化的社会生活中。比 如，城市户籍制度就涉及到住房保障、社会保障、医疗保障、义务教育，以及所有城市中的 公共产品的低费和免费使用；同样，在农村社区，只要具有社区成员资格，就天然享有社区 土地使用权的资源禀赋，而不具有成员资格者，就无法获得。不少学者在提出户籍改革时， 简单地归结为实施通行的身份证登记制度，而没有考虑到户籍制度背后公共产品和公共资源 的权利内涵及这些资源的城乡置换，显然是不可行的。

这里面最重要的问题是，土地承包权赋予农民的土地资源禀赋在目前市场化的转轨过程中不 具有可交易性和置换性，从而造成了农村移民迁入城市的高安置成本。反过来，劳动力向城 市转移的不完整，又导致了土地经营权流转的困难。就一般情况而言，大部分农村向城市的 移民被看作是永久性的移民，但在中国这种转移却是暂时性的或“候鸟式”的。这种转移方 式的一个严重后果是，移民在城市中安家投资的机会受到限制，因为他们在农村中的财产不 能转移，而且他们也没有进入城市信贷的资格。在其他发展中国家，移民可以自由地卖出他 们在农村的土地和在当地农村企业拥有的股份。而中国不仅不是如此，相反，从制度上看， 一旦他们进入城市安家落户，就应该无条件地放弃农村中所拥有的资源。所以，这种财产的 不可移动性影响了移民将财产转移到城市以购买住房、开办企业、融入城市社会的能力，［12］成为农村劳动力迁入城市的退出成本。据黄祖辉和王鹏 ［13］的 调 查显示，农户继续保留土地承包权的主要原因已经不是可以从中获取较好的生活保障，而是 认为放弃了土地也没有什么好处或得到其他保障。特别是有近50%的调查户认为如果政府能 够为他们提供适当的养老保障，就愿意放弃承包地；也有农户向政府提出了一次性补偿费用 和一定的就业机会的条件。

四、中国户籍制度的“价值”凸现及城乡户籍分割的危害

中国目前仍然保持着城乡、区域分割的户籍制度，这种户籍制度源于计划经济年代。户籍制 度自从建立以来，就和劳动就业与社会福利保障等制度联系在一起，把城乡人口分成两个经 济利益上完全不平等的社会阶层，强化了人口对所在地区的人身依附关系。改革开放三十年 来，户籍制度虽有所松动，例如人口和劳动力可以自由流动，但从根本上仍未解除地域限制 ，不能进行人口的有效迁徙。相反，户籍制度在其附加福利价值方面更加凸现，这种价值凸 现既包括城市户籍制度，也包括农村户籍制度。

城市户籍制度的价值在向市场化转轨过程中，主要表现为政府为城市居民提供的社会保障和 地域公共产品，具体可概括为有排他性的三项公共服务，即以城市最低生活保障为主的社会 救助服务，以经济适用房和廉租房实物或租金补贴为主的政府补贴性住房安排，城市公立学 校的平等就学权。［14］农村户籍制度的价值则主要是农村居民获取的农村集体土地 承包经营 权。这种承包经营权是一种用益物权，可以继承与分割，承担着农民的就业、生存和社会保 障功能。由于供给制度的缺陷，特别是公共财政制度的不完善，导致了这两种福利价值的自 我强化和封闭。

就城市户籍的价值而言，政府对公共产品的供给是免费的，作为供给主体的城市政府不愿意 提供更多的产品供给。在发达市场经济中，城市政府有义务和责任提供公共产品，但这并不 是免费的，而是有报偿的。其费用的支取方式就是财产税，即政府通过财产税的征收为公共 产品进行融资，居民提供财产税为公共产品支付使用成本。而且，居民税收支付越多，公共 产品的使用越多越好；政府供给的公共产品越多越好，获取的财产税越多，本质上是一种市 场化的供求机制。蒂伯特模型很好地解释了城市政府与居民之间关于城市公共产品供给的竞 争机制。反观我国各级城市政府，由于缺少财产税的税收项目，作为消费者的居民并没有为 其享用的城市公共产品提供直接的成本支付。这样运行的结果必然是，居民因无成本约束而 对城市公共产品的需求偏好偏大，不易满足，而政府对公共产品的投资缺少相应的税收来源 ，财政负担加重，支付“事出无名”，公共产品的供给短缺。所以，作为一个理性的城市政 府，不愿意扩大其公共产品的供给数量和消费群体。这也说明了为什么地方政府只是愿意大 力发展城市，而不愿城市化。

就农村的户籍价值而言，虽然农村土地为农村集体所有，但农村居民对其承包的土地经营权 无成本约束、无退出机制，导致农村居民对其土地资源禀赋的“持有偏好”。这就是说，在 这一制度环境约束下，农民始终保持其对土地承包经营权的占有是其“占优策略”。尽管农 村居民在非农就业机会增加之后，对土地的依赖逐步降低，但由于无法进行资产置换和资源 退出，再加上在农业税全面取消，粮食生产实行直接补贴的政策之后，使农民对土地的持有 没有任何成本。所以，他们决不会放弃这一资源禀赋，而换取一个不具有稳定的公共产品享 受资格的“市民户籍”。事实上，作为土地承包经营权载体的土地，不仅是农民的基本生产 资料，而且是农民的生存保障资料。在土地承包经营权的市场化流转中，如果农民的土地承 包经营权由于各种原因而丢失，自身既没有新的就业渠道和其他生活资料来源，社会又没有 相应的保障制度给予援助的话，就会导致在土地承包经营权流转中造成农民失地、失利、失 业和失所。因此，农民的这种“占优策略”是一种非常理智的决策。由此 ，我们可以理解为什么农村会有大量的土地撂荒、粗放耕种，以及很少自愿的土地流转。

城乡和区域分割户籍制度的最大危害是造成福利壁垒和阻碍全国统一市场的形成，进而造成 劳动力的自由迁徙和流动，阻碍城市化的健康发展。例如，最近的民工荒就是由于制度性分 割妨碍劳动力市场自发进行供求关系的调节造成的。虽然劳动力流动成为普遍现象，但是由 于户籍制度的存在，农民工还不能把工作地当作自己的永久居住地，不仅经常性、季节性地 返乡，还把农村作为养老归宿。这样，劳动力市场就形成了一种地理意义上的分割：劳动力 需求在沿海地区和城市，劳动力供给在中西部农村。［15］另一方面，影响农村经济 发展。由 于户籍制度的福利壁垒，造成了农民退出土地的退出成本，从而使农民长期持有土地成为“ 占优策略”，其结果必然是导致农地的细碎化，不能有效地启动土地流转，不利于现代农业 的发展。

五、户籍对价、劳动力迁移与土地流转

户籍制度改革必然是一个户籍价值重构的过程，其核心问题是权力重新界定和利益调整。户 籍制度改革的基本目标是回归本位，这就是说，通过户籍制度改革，剥离附着于其上的福利 制度，实现居民统一的社会福利制度，从而有利于居民身份平等化和迁徙自由。这一改革包 括两个方面的内容，一方面是增加城市居民对城市公共产品使用的成本，消除其使用“特权 ”和城市户籍价值，进而消除对农村移民的社会歧视；另一方面，通过户籍对价机制，将农 村居民的资源禀赋置换到城市中去，通过放弃对土地资源使用的占有权，获取城市居民的安 置成本和分享城市公共产品。第一个内容主要是城市居民的财产税（房地产税）问题，在此 不作分析，第二个内容则是农村劳动力的退出机制。

（一）农村社区迁移成员资源禀赋的退出

中国农村土地承包经营权流转应该置入制度变迁的视野中加以准确的理解和设置。农村土地 集体所有家庭经营的制度安排已经证明是一种有效的土地使用方式，对于农村反贫困具有不 可估量的作用。［16］然而，家庭承包经营造成的土地细碎化对于农业经济的持续发 展是一个 严重的威胁，［17］而土地流转的引入是对这一制度的重大修补。同时，随着工业化 的发展和 城市化的推进，城乡二元结构向一元结构转变的结果和基本要求必然是农村居民大量地向城 市转移，可以说，土地流转和农村劳动力转移是一个问题的两个方面。所以，从制度变迁的 角度看，土地流转可以看成是农村土地制度的第二次创新：第一，通过土地流转，消除土地 细碎化，扩大家庭生产规模，逐步引入现代要素，变传统的小农生产为现代农业生产，为工 业化和城市化的发展提供坚实的物质基础。第二，通过土地流转，大规模地转移农村剩余劳 动力，促使城市第二、第三产业的发展，提高城市积聚效应。

产权是由于资源的稀缺所引起的，它是一个社会所强制实施的选择一种经济品使用的权利。 制度变迁和产权安排的基本原则在于对资源的有效配置。按照这一基本的原则 ，我们 认 为，由于中国人地高度紧张，当农村劳动力在其职业转变且发生帕累托改进之后，就必须退 出对原有农村社区土地资源（包括宅基地）的占有。当然，对资源占有的放弃应该给予合理 的补偿。我们可称之为“社区成员资格消失，社区资源占有放弃”的原则。如果有非农就业 机会的家庭在城镇就业，同时又占有土地资源但又不进行有效的土地流转，不仅不利于农村 的反贫困和土地的有效利用，而且也是在既有的农村集体所有的土地制度下对资源占有和获 取的不公。

劳动力转移土地退出制度的设置，一方面是社会经济发展的结果，另一方面则是为了更好地 维持农村集体共有制和实施规模化的现代农业经营的要求。首先，工业化和城市化的发展为 部分农户提供了非农就业机会，为部分农户退出农业经营提供了条件。其次，部分农户退出 土地之后才能真正克服目前我国农户家庭经营规模逐步变小的现状，也才有可能扩大经营规 模，走出小农生产的窠臼。当然，如果要保持农村集体共有制的土地所有权制度，就必须控 制成员资格，不能因公共资源使用过密而使资源退化或功能丧失。同时，从外部性的角度看 ，如果对集体共有制土地占有而不使用，或低效使用，将会降低整个社区资源的使用效率， 并影响他人对资源的使用，例如，对农村反贫困问题的影响。这里需要说明的是，并非土地 产权清晰的私有土地制度安排就更利于土地资源的使用，反而在中国转轨经济环境下，土地 私有更不容易使农民退出，当然也不利于农村反贫困。

（二）户籍对价与迁移农民土地资产的置换

当农村劳动力完全转移到城市放弃社区土地资源禀赋权时，必须给予补偿。这种补偿既是一 种产权的交换，也是一种对资产权利的保护。它对于劳动力迁移具有两方面的积极作用，一 是对其放弃土地资源禀赋的激励，二是对其城市化移民安置成本的补偿。这里面关键的问题 是如何进行机制设计。如果采取市场化的方式，让流入土地的农户或企业，或者是农村集体 去进行补偿，将是不充分的（转移农民的弱势谈判地位）、高成本的（谈判成本）和难以启 动的（移民宁可闲置土地或粗放耕种），不利于农民从土地上退出，进而也不利于土地流转 的交易。另一方面，土地资产如何评估，安置成本如何估算等也是一个重要的交易难题。鉴 于此，我们认为，对劳动力转移放弃土地的资产补偿应该由国家以资产证券化的方式进行统 一的购买和置换，我们把这种方式称之为“户籍对价”。

首先是对土地资产权证的设置。由于农村土地资源禀赋的不同，所以，各地农民对土地资源 的占有也就各异。虽然移民对土地资源占有的多寡不同、质量有异、地域有别，但有一点是 共同的，那就是这种占有仅仅是由于农村户籍才取得的，所以，对其补偿不能按照资源本身 的价值去补偿，而应该按照户籍的福利包去补偿。或者说，这种补偿是对户籍价值的补偿。 这样，资产价值就可以对应户籍进行设计，比如，一个户籍就是一个资产权证。其次是对资 产权证价值的评估。资产价值的评估应与移民的安置成本联系起来。比如，北京、上海等大 都市安置成本很高，就应赋予权证很高的价值，省级城市、地级城市安置成本相对较高，可 赋予相对较高的价值，县级城市和小城镇安置成本很低，权证价值相应较低。这样设置便于 移民根据自己的能力和意愿向不同的城市转移。

资源价值补偿的另一个问题就是户籍权证如何兑换。这一兑换应与城市的发展相联系，鼓励 城市化的开发，而且国家对户籍权证的购买应与中央政府对城市政府的转移支付相结合， 更加有利于中央政府对城市化健康发展的指导。具体的思路是，国家根据城市发展的具体情 况，发放不同城市的户籍权证，农村移民在放弃农村集体土地承包权之后，即可到其意愿迁 入的城市换取户籍权证。农村集体在收回移民土地承包经营权之后，可以通过招标方式向农 业大户以低成本的价格进行流转，即使通过村级政府进行再次平均分配土地也有助于逐步扩 大农户家庭经营规模。户籍权证在帮助移民融入迁入地的生活中可以起到两个方面的作用： 一是解决移民的住房问题，国家根据权证的多少对不同城市经济适用房的建造给予直接补贴 ，从而使经济适用房的开发与城市移民结合起来；二是权证可以与移民创业相联系，通过权 证进行抵押贷款，鼓励移民进行自主创业。这将有助于节约城市化成本和便于对土地进行整 理和再开发，也有助于城市集聚效应的提高。

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Household Register Consideration, Labor Migration a nd Agricultural Land Transfer

Zhang Liangyue Abstract：Based on urbanization, the fundamental purpose of agr icultural land tr ansfer is to alter the way of social and economic development. Essentially, urba nization is equivalent to urbanized rural population. Along with it, economic st ructure evolves from duality to monistic and labor move from village to city pro gressively. Therefore, labor migration and land transfer constitute the signific ant aspects of urbanization. However, household registration system nowadays is

becoming a serious handicap in labor mobility and healthy urbanization. The soci al welfareattached to household register is where the shoe pinches, so welfaresvalue must be transaction. We argue that household register consideration is aviable measure for residential system reform and urbanization, as it would urgesome rural to withdraw from land and go to town availably.

Key words：Urbanization; Household Register Consideration; LaborMigration; Agricultural Land Transfer

［ 收稿日期： 20101128 责任编辑：邓康林 ］［中图分类号］F2911 ［文献标识码］A ［文章编号］1000-8306(2011)01-0117-07